重大公共服务是外包给私人机构还是应由政府和公有机构直接提供？

作者：袁东来源：袁东经济评论 2022-12-04 781

一

已近三年的新冠疫情，是全球性重大公共卫生事件。积极应对这一空前事件的冲击，保护人民健康，是各个国家和政府的应有职责。全社会性的防疫抗疫，首先是国家行为，是政府必须提供的重大公共服务。

我国近三年的防疫抗疫中，全员核酸检测、疫苗注射以及方舱医院与隔离点建设等，均为国家财政负担的公共服务，是由政府提供的。在实际实施中，却主要是交由少数私营企业与机构生产提供的。当然，他们是以拿到政府财政资金为前提的。这也就是典型的“政府采购”性“政府服务合同外包”方式。

时至今天，在长达近三年时间里，陆续曝出的私营机构做假、满报、高报价、抢地盘、同相关官员串通合谋腐败等一系列十分恶劣的现象，不仅严重扰乱破坏了防疫抗疫秩序，甚至助长了疫情传播，导致严重的虚假误导。各类违法犯罪行为已经发生并将继续曝光。

公众生命财产安全与工作生活秩序以及各个行业生产经营活动受到疫情的严重冲击，全社会损失重大，国家财政支出巨大，公众、企业、机构与各级政府的负担十分沉重，实属“大灾大难”。然而，另一面却是某些私营企业、机构与个人“大发国难财”，将防疫抗疫当作“生意”，蓄意谋取巨额不义之财，肆意破坏防疫抗疫秩序。这已完全穿透了法律底线与人性底线，性质极其恶劣，引起了全社会的极大震怒。

为什么会这样？为什么这些毫无底线的恶劣行径竟然持续如此长时间却没有被有力打击遏制？为什么非得到了迹象异常明显突出而引起极大社会公愤时才开始有所反省与调整？

就我国而言，针对新冠疫情的防疫抗疫是全民性重大应对战役，是一场浩大的全社会动员组织行动，整个国家处于非常之时，近似战时之态。对此，不仅绝不允许围绕基于防疫抗疫的任何商业性盈利行为，更不用说毫无市场竞争可言的“租金”性暴利谋取，而且国家有权根据需要依法征用私人部门财物用于防疫抗疫，这种征用可以免费无偿，至多给予成本性补偿。

全员核酸检测，是非常之时的国家强制性行动。这项公共服务的需求是行政性的，也是刚性的，绝不是市场供求自发选择的商业行为。如果将这种统一号令的全员行动歪曲为商业性市场活动，供给方不仅可以随意定价，供给也会因需求无限而无限。无论供给方的收费定价与利润是多少，都不是其经营能力与市场竞争力的体现，纯粹是一种“行政性垄断性租金”。

尽管能够提供核酸检测服务的机构多得是，因为这并不是一项有多高技术门槛的活动，各家公立医院、科研院校与国有企业的相关实验室都能提供这项服务务，但谁能够走上大街小巷社区提供该服务并非自由选择，而是经由相关政府行政职能部门许可。这一是因为全员免费核酸检测是由国家财政出资提供的公共服务，也就理应由政府来选择确定提供服务的机构；还因为有一个资质认可把关问题，而这本身就是政府职能部门的份内职责，由其确定并给予授权特许的机构，才具备资质提供服务，并保证检测结果准确及时有效。这也就意味着，如果出了问题，政府相关职能部门有不可推卸的责任。

结果呢？近三年的全员核酸检测，不仅成了极少数私营机构肆意收取“租金”而大发不义之财的猖狂活动，还成为了弄虚作假、损害公众生命健康安全与破坏防疫抗疫的既违法又违天理的混乱之所在。

公众有权也有充足理由质问：相关职能部门为什么在长达近三年时间内特许少数私营机构提供这一至关重要的公共服务？特许授权的标准与程序是什么？被特许授权的机构是如何被选择的？这些机构的收费标准是如何确定又被允许的？用国家财政资金与这些机构签订的合同是如何明文规定的？已经支付了多少资金？为什么没有将这项公共服务全部交给那么多完全有资质的公有机构？为什么交给少数私营机构还使他们大发其财？现在，如此恶劣的系列问题被曝光出来，如何惩罚，如何追责，又该追究哪些方面的责任？所有这些问题，是否必须公开从而给全社会一个清楚明确的交待？

二

冰冻三尺，非一日之寒。只有在历史性重大事件发生并形成巨大冲击时，才能够真正验证某种机制以及作为其背后支撑的理论学说思潮的有效与否正确与否。

诸如核酸检测出现的问题，并非只是腐败问题，也不只是这几年核酸检测领域的问题，而是反映了某些机制性问题以及理论思潮问题。

这其中最须反思的一个深层次问题，便是过去几十年被中国学界与相关方面日益迷信的“政府服务”或“公共服务（公共产品）”的“合同外包”，或被称为“政府采购”。亦即，那些应当由政府提供的公共产品或服务，不是由政府或国有企业（机构）直接生产提供，而是政府出资向私营企业（机构）“采购”，由后者生产提供。这被认为是相比政府或国有企业（机构）直接生产提供更有效率的模式。

这种模式已深深植根于各类公共产品（服务）的生产与提供领域，并被学界理论化美化而倍受推崇。这实际上是照搬了美国等西方国家的做法。在以私有制为基础的西方资本主义国家，国有企业（机构）很少甚至没有生产性国有机构，一些必须由政府提供的公共产品或服务，也就基本由政府出资“采购”，由私人企业按国家规定生产特定产品或提供特定服务。

诸如国防军事设备，美国联邦政府也是向私人企业“采购”的。为此，具体负责采购的美国国防部制定了一系列严格规程与标准。比如，波音公司就是一个主要军品生产供应商，其研发支出与生产经营活动的很大一部分费用依靠美国政府采购，但也严格受制于美国防部，连该公司的《员工手册》都是由国防部制定并定期修订的，可见其受美国政府管制的程度有多大。

即便如此，在美国这样典型的以私有制为基础的资本主义国家，针对这种“公共服务私人提供”的“政府外包合同”，早在1960年代，艾森豪威尔就公开表示了担忧，在其卸任总统时就明确提醒公众：美国很可能被日益庞大的“军工复合体”绑架。然而，自上个世纪“里根时代”以来，这种实质上是“公共部门私有化”的步伐不是减缓了而是加速了。以至于进入21世纪后，美国政府以及更加广泛的经济、政治与社会体系均被特殊利益集团绑架了。

对于“公共服务私人生产与提供”的这一“政府外包合同”的美国模式，还是看看横跨学界与政界的美国主流权威经济学者是如何总结评价的吧：

“里根政府及其之后至今的几届政府所秉持的一个总体信念是，公共服务的私人提供应该取代直接的政府提供，即便政府对该服务提供了资金。于是，政府便大规模地将诸如军事基地运作这样的军事服务、类似联邦监狱管理这样的司法服务以及包括医疗保健、教育和收入保障津贴这样的社会服务都通过承包合同交由私营企业去处理。在所有这些领域中，私营企业通过与政府签订合约的方式来提供此前需要由政府直接来提供的服务项目。如同放松管制、减税和限制政府开支一样，合同外包现象也已经成为自里根政府开启先例以来的一个两党一致的战略。”

这种模式的效果如何呢？

“这种合同承包形式是十分危险的，因为它极有可能导致发生一系列不当行为：分配合同时的偏袒；收取佣金；不履行合约规定的服务；开高价发票，等等。”

这一模式为什么会出现如此危险的结果呢？

“那种认为公共服务的私人提供将比政府直接提供更为划算的想法实乃建立在一系列糊涂看法的基础之上。这里讨论的许多服务项目都是公共产品，它们本质上不需要多少私人竞争。政府外包合同因此等同于将一种公共垄断转变为私人垄断，在此过程中却没有引入什么竞争，以提高这类服务产品的品质。自由市场理念也没有认识到外包合同的过程中存在普遍的滥用职权。由于贿赂或基于竞选献金的政治考虑而提供回报，合同承包商的选择过程充斥着造假和欺骗。”（萨克斯，P63，2011年，2014年）

这可不是哪位不知名人物更不是什么“愤青”式小人物的总结评价，而是那位大名鼎鼎的为美西方立下了汗马功劳却对致使俄罗斯及东欧各国损失堪比两次世界大战的“转型大萧条”（陈平，2006年，2016年，2019年）负有历史性责任的号称“休克疗法之父”的杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs）做出的。正是这位曾作为苏联最后一任领导人戈尔巴乔夫、俄联邦首任总统叶利钦和乌克兰第二任总统库奇马的顾问以及诸多国家顾问的萨克斯，1991年秋到1994年1月，率领一队背后由美国政府支持的哈佛大学经济学者，在莫斯科郊外的一栋豪华别墅里，伙同叶利钦钦经济改革首席设计师盖达尔，越过俄政府机构与国会，以“总统令”形式直接导演了完全市场化、私有化、自由化以及彻底对外开放的“休克疗法”，导致俄长达16年损失惨重的“转型大萧条”，其损害性在今天俄对乌克兰军事行动中都仍然体现明显。

极具讽刺意味的是，这位长期兼任美国政府以及联合等国际组织经济顾问并两次被《时代》周刊评选为“世界百名最有影响的人物”以及被《纽约时报》称为“很可能是世界上最重要的经济学家”的萨克斯，不知是出于针对俄罗斯与东欧国家“转型大萧条”的反省呢，还是基于美国几十年来日益混乱的深切感悟，针对曾经极力主张并领衔推动苏东各国与俄罗斯实施的“私有化、自由化与预算约束”，到了21年世纪后却变得深恶痛绝，反而公开强烈指责包括世界银行与国际货币基金组织在内的西方力量动辄就给发展中国家开出“预算紧缩、自由化和私有化”这种清一色药方，并断言“里根革命基本上是失败的”（萨克斯，P65，2011年，2014年）。

实际上，“公共部门私有化”框架下的“政府服务外包给私人生产提供”，不只在美国引发了一系列重大经济政治社会问题，在英国以及被美西方标榜为“新自由主义优等生”的智利等国，也都是失败的。英国的公共基础设施与服务，在撒切尔夫人强行推动“私有化”后，“短斤少两”、弄虚作假、质量低劣、套取国家财政资金等恶劣现象频发并日益积累，终致英国上下在21世纪陆续尝到苦果，特别是原本运行相对良好有效的英国公共卫生医疗体系在私有化后，根本无法应对这几年的新冠疫情大流行。正是被私有化的智利公共养老体系所累积的弊端，引发了前几年该国社会大规模抗议浪潮。

三

我国自1980年代以来，深受西方新古典经济学及其框架下的“公共财政”学说的影响，在政策实践上也仰望美国模式，以之为先进而妄自菲薄，渐失自信与自我，以至照搬美国的一些做法。其中，政府服务外包给私人生产提供的“政府采购”，被日益机制化制度化固化，并视其为“改革突破”的一大“成果”。

日常办公用品以及一般性办公设施等，可以由政府向私人机构采购，这当然用不着政府或公有机构直接生产提供。然而，那些具有突出外部性的公共基础设施、市政设施以及应对新冠疫情这样重大冲击的普遍性公共服务，如若一味本着“政府采购”的“合同外包”方式而特许授权私人经营性机构生产或提供，就会产生上述我国以及美国等国家遇到的问题。

需要严肃反思的是，针对“政府采购”性“合同外包”方式的迷信，在过去几十年间日益加深。不仅是眼下引起公愤的核酸检测，在诸如国家财政投资的重大基础设施工程项目建设方面，政府合同外包方式也非常普遍，“层层分包”而“层层雁过拔毛”式的盘剥问题突出，以至于原本非常宽裕的投资预算，最终换来的却是“缺斤少两”的劣质工程，隐患无穷，另一面则是极少数人在这种数十年连续不断的“层层分包”中大肆套取国家财政资金而获暴利。

我国是一个以公有制为基础的社会主义国家，国有企业和公立公共服务机构是主体，尽管一度打着“改革”旗号私有化了一部分，好在及时中止了歪路性的总体趋势，国有机构的生产与服务能力仍然强大，足以满足那些具有突出外部性的公共基础设施运营和公共服务提供之需，对于应对诸如新冠疫情防护所需的核酸检测服务与大规模方舱医院建设等绰绰有余，而不是像以私有制为基础的资本主义国家那样国有企业（机构）力量有限。既然如此，像核酸检测这样几近战时性的重大突发性公共服务，为什么不全部交给国有和公立企业机构承担却交由少数私人盈利性机构而使其坐收暴利？

其实，类似近几年核酸检测这样重大公共刚性服务领域出现的恶劣问题，同样存在于那些具有自然垄断性而本应有政府或国有机构直接负责运营的诸如供水供气供热等基础市政设施以及医疗等领域。在这些领域，凡是被外包给私人企业运营而被实质上私有化的，往往是黑恶势力盘踞的重灾区，也是社会公愤最为集中之地。这在前几年集中开展的“扫黑除恶”专项斗争中所揭示出来的系列重大案例中，得到明显突出的体现。

今天，连美国这样的资本主义国家中最具私有化意识的权威学者，都在深刻反省并尖锐批判这一美式“政府合同外包”性“公共服务私人提供”的“公共部门私有化”机制，难道我们还要继续沉浸在“政府采购”性“合同外包”机制的迷信与神话之中吗？难道这次空前防疫抗疫中诸如核酸检测外包私人机构所出现的惨痛教训还要继续上演下去吗？难道还要容忍诸种特殊利益集团相互勾结利用政府公共服务外包继续“化公为私损公肥私”而严重侵害公众和国家利益的贪腐吗？