私营军事保安公司在美国海外利益保护中的作用及对我启示研究

美国是世界上最早对海外利益进行系统保护的国家之一，20世纪八十年代开始，美国愈发重视发挥私营军事保安公司(PMSC)在海外利益保护中的作用。

经过数十年的发展，美国私营军事保安公司的业务和活动范围已遍及世界，它们不仅在一些军事力量无法进驻的地区维护着美国的国家利益，还在很多冲突中发挥着重要的作用，甚至决定事态的发展和走向，研究美国私营军事保安公司发展规律及在美国海外利益保护中的作用和功能，对我更好地开展海外利益保护工作有一定的借鉴意义。

一、美国私营军事保安公司的形成、发展及其运营模式

私营军事保安公司是指按照现代商业模式建立注[1]的提供安全服务的商业公司，美国的现代保安业起源于19世纪末，1850年美国人阿伦·平克顿设立的平克顿保安公司，被公认为是世界现代保安业的肇始。

得益于上世纪70年代在英国首推的公共服务私有化和1991年海外战争以后美军推行的后勤业务外包策略，美国私营军事保安产业得以迅速发展，一批业务范围广泛、雇员众多、覆盖全安保产业链的国际知名保安公司得以迅速崛起。

根据Statista数据库的统计，截止2023年底，美国保安行业市场规模达到478亿美元，保安企业超过1.3万家。尽管受到新冠疫情影响，但该行业依旧保持增长势头，市场规模较2020年增加2.6亿美元，2023年全美收入前三的保安公司分别是环球联盟(Allied universal security services)、赛科利达(Securitas)、ADT Inc，其中环球联盟以全球营业收入超过180亿美元，成为名副其实的世界第一大保安公司。

相较军队、警察、情报等传统公权力机构和强力部门，美国私营军事保安公司的运营模式主要有如下一些特点：

(一)高度市场化的运作方式，公开运营、市场广泛，立足国内、面向全球。

美国私营军事保安公司均依法登记注册设立，内部权责明晰、结构精简，它与雇员签订劳动合同，为雇员提供相对较高的薪水，依据合同的约定为政府、跨国公司、个人、非政府组织甚至联合国等各类型客户提供后勤保障、物流运输、安全护卫、人员培训、情报收集等各类型的军事安保服务。

(二)尤为注重雇员的专业能力，在全球范围内配置人力资源。

美国私营军事保安公司的雇员来自世界各地，拥有较高的专业技术能力和丰富的工作经验，如前黑水公司的雇员就来自美国、英国、加拿大等多个国家的特种部队，一般需要掌握侦察、后勤管理、安全保卫、装备维修等专业技能。多数美国私营军事保安公司从军、警中招募人员，如美国军事职业资源集团(简称“MPRI”) 其雇员全部来自于退役的美军将领和士兵，创始人维农·刘易斯就是一位美国退役将军。

(三)与美国政、军界关系密切，甚至可以影响政府、军队的战略决策。

顶尖的美国私营军事保安公司都与美国政坛有着千丝万缕的联系，甚至直接影响美国的军事、外交决策。美国前国防部长拉姆斯菲尔德就曾呼吁，“用基于私营部门的新模式取代陈旧的国防部官僚机构，希望推行新政策，大力借重私营部门，强调秘密行动和先进武器系统，倡导更多地使用特种部队和国防承包商，被称为“拉姆斯菲尔德主义”。

美国军、政界与私营保安公司也有着畅通的“旋转门”，美国前副总统切尼就曾在1995-2000年曾任哈利伯顿公司注[2]的首席执行官。小布什和奥巴马政府期间担任美国国家安全局局长的退役陆军上将基思·亚历山大在2018年底获得了美国国会的批准，成立了一家私营军事保安公司为沙特王室和政府提供服务。

(四)隐匿式定位和策略是美国私营军事保安公司在运营中的重要手段。

一是不设“常备军”。只有少量雇员负责日常工作，所有雇员的信息都备案在公司的人才数据库和专业分包商数据库中。如军事职业资源公司的前军职人员数据库记录了1.25万名军事专业人才的信息，原黑水公司数据库中的人数超过2.1万名注[3]。公司与客户签订合同后，再按照合同需要从既有的数据库中挑选和招募人员。

二是公司机构的虚拟化。许多美国私营军事保安公司是按照虚拟公司的方式运作的，最大限度减少房产、设备等固定资产投入，不储备军事装备等专业工具，等到签订合同后再到国际市场购买或租赁。虚拟公司运作的一大优势是公司可以灵活多变的规避风险，如2009年伊拉克政府宣布不再向黑水公司颁发经营许可证后，该公司迅速更名为“XE服务公司”，继续为美国设在阿富汗赫拉特省及马扎里沙里夫地区的领事馆提供安全保障服务。

三是以客户需求为核心。以客户的需求配置安全服务资源，灵活多样的为不同的客户提供不同的服务。如，戴阳国际既可以为阿富汗国民军和警察提供军事培训，也可以在利比亚等国为美国的跨国企业提供随身护卫和安全保卫服务。

(五)在集团化发展的同时，尤其注重搭建全球化的运营网络。

近年来，美国私营军事安保公司加速并购、整合，2021年美国环球联盟击败竞争对手加拿大garda world公司，斥资51亿美元收购英国G4S公司，完成了近年来国际安保界最大的一桩并购。

2014年，原黑水公司、三叶丛林、爱丁堡国际、Olive Group等多家美国私营军事公司通过一系列的商业兼并，组成了大型私营军事公司集团康斯特公司(Constellis Group)，2016年该公司又被著名的私募基金公司阿波罗(Apollo Global Management)收购。在追求建立大型跨国安保集团的同时，美国私营军事保安公司重视建立全球化的公司网络，在对象国开展业务时会依托本土保安公司或建立属地化的小型公司，这种发展模式可以使驻留小公司与集团之间形成一个弹性网络，使集团管理层不用花费太多精力在当地市场;一旦集团需要在某一地区短时间组织大规模行动，整个公司网络可以迅速响应。

二、私营军事保安公司在维护美国海外利益中的作用和功能

美国私营军事保安公司被广泛运用于维护其海外利益的方方面面，已经成为美国安全体系中的组成部分，并且是美国对外军事、外交政策的重要工具。

(一)保卫美国海外人员、企业、资产的安全。

这是美国私营军事保安公司的基础职能之一。美国政府将在冲突地区保护外交官、政府要员安全的任务全部外包给保安公司，这其中最著名的案例就是黑水公司在伊拉克重建期间为包括美国政府官员提供安全保卫。此外，阿富汗、巴勒斯坦、乌克兰及世界上的动荡地区都可以看到为美国驻外人员提供安全服务的私营军事保安公司的雇员。

另一方面，大量美国跨国公司在一些动荡地区投资，位于动荡地区的国家多是弱政府，提供安全保障的能力有限，跨国公司倾向于雇佣私营军事保安公司保障人员和资产安全。比如，在安哥拉开展油井服务的美国石油公司就雇佣保安公司保卫其安全，在阿尔及利亚美国跨国公司预算的9%用于雇佣私营军事保安公司。

(二)对外实施军事干预的有力工具。

在公开军事干预越来越多地受到国际社会和国内舆论制约和批评的情况下，美国政府利用私营军事保安公司绕开内部决策机制的制约，同时有效避免因正规军的大量伤亡引发政治危机和舆论压力，从而对外实施隐性“巧干涉”。从当年的科索沃到现今的乌克兰，私营军事保安公司的这一作用愈发明显。

在俄乌冲突中，俄外交部、国防部多次公开表示，美国私营军事保安公司参与了乌克兰外国雇佣兵招募、培训工作，招募对象包括阿富汗难民和极端组织武装分子。在科索沃危机中，美国KBR公司为安置和保护30万难民建立了一系列临时设施，提供了完备的食物，使当地人道主义灾难得以解决，美国政府从而可以继续施压迫使塞尔维亚军队撤出科索沃。美军时任参谋长联席会议主席丹尼斯·赖默事后表示“KBR公司的努力是我们科索沃军事行动获得成功的一个重要原因”。

(三)为海外美军提供后勤保障服务。

美国的私营军事保安公司不仅承担了美军的后勤保障，而且日益介入到作战任务之中，甚至根据提供服务的不同，美国私营军事保安公司已经细分为提供后勤援助的军事支援公司，提供情报支援的军事咨询公司和直接提供作战服务的军事供应公司。

2024年5月22日，美国国会研究服务部发布《美国国防部承包商概览报告》，显示2001-2020年，美军在伊拉克和阿富汗开展行动期间，承包商人员数量占驻军总数的50%以上。该报告甚至称，“美国国防部的发展史就是国防承包商的发展史，美国防部一直依赖国防承包商支撑其军事任务行动的开展和国防安全目标的实现”。例如，CACI安全公司在海外为中央情报局提供秘密拘留设施和审讯服务，BDM公司在美军赴索马里、海地和海湾地区执行军事行动时，为其提供笔译和口译服务等等。

(四)开展应急救援、人质解救服务。

由于私营军事保安公司相比军、警部署更为快捷、高效，在安全军事技能、语言、团队合作等方面更有经验，因此，私营军事安保公司往往能在更强调时效性和专业性的应急救援中发挥重要作用。如在卡特里娜飓风救援中，美国私营军事保安公司限于美国联邦紧急事务管理局、国民警卫队等公共部门抵达新奥尔良市，在飓风登录的36小时内，黑水公司向受灾地区运送了11吨救援物资，营救了超过121位被困人员。

2008年1月，肯尼亚大选引发骚乱，3名美国大学生被困孤儿院内等待救援，美国政府委托黑水公司派员驾驶飞机将被困人员成功解救到内罗毕。事实上，因为有了私营军事保安公司的援助，美国海外公民的撤离、救援等行动一般不需要军队的直接参与，只有当地区局势恶化或被撤离人员难以得到保障时才需要军队的支持。

(五)协助打击跨国犯罪活动。

美国在全球开展的反恐行动，很大程度上依赖私营军事安保公司的支持，私营军事公司参与到了在阿富汗山区对本·拉登的搜捕行动。在美国与哥伦比亚联合开展的打击毒品犯罪行动中，私营军事安保公司直接出动武装力量摧毁盘踞在哥境内的贩毒集团。

此外，随着近年来全球海盗跨国犯罪日益猖獗，美国私营海事安全行业也蓬勃发展，这些公司的服务范围主要包括，为航行于海盗出没海域的船只提供武装警卫和护航，在特定区域发布即时威胁信息和危险警告，开展针对防范和打击海盗的培训，还有一些公司专门提供解决被海盗劫持船只的业务。

(六)提供专业的培训和情报服务。

培训和情报服务也是美国私营军事安保公司的重要服务领域。9·11事件之后，美国参议院情报委员会就鼓励“情报部门与私营军事保安公司建立共生关系”。美国中央情报局和空军开始把部分高等级机密，如驻阿富汗美军行动的卫星侦察和突破分析业务承包给私营军事保安公司。

2022年8月，美国海军陆战队退役上校安迪·米尔本创建了由数十名军事教官组成的莫扎特私营军事公司，安迪米尔本人表示，教官们在4个月时间内培训了2500名乌克兰军人。2022年4月据澎湃新闻援引美国独立网站“灰色地带”(The Grayzone)报道，一份被泄露的机密文件显示，位于美国华盛顿特区的私人间谍公司“Anomaly 6”通过私营军事保安公司Prevail Partners向英国军方提供间谍技术。报道称，英国国防情报局(DIA)使用“Anomaly 6”的技术监控和跟踪俄罗斯军方和情报人员的行动，了解俄罗斯部队部署、军事装备和物资配置情况，为乌克兰对俄的军事进攻计划提供信息。

三、美国私营军事保安公司崛起的原因

(一)冷战后的安全真空，为私营军事公司的发展提供了广阔市场需求。

在长达半个世纪的冷战时期，美国和苏联两个超级大国相互制衡，支配着国际政治，没有给私营军事公司表现的机会，随着柏林墙的轰然倒塌，原有的国际秩序在一夜之间土崩瓦解，边界纠纷、领土争端、地区冲突、国际恐怖主义、跨国犯罪等各种形式的威胁愈演愈烈，同时，传统的政治和国防力量面对这些问题显得捉襟见肘，政府需要新型安全服务以应对各类风险，这就使得私营军事保安公司在全球范围内蓬勃发展。

以俄乌冲突为例，乌克兰从前苏联版图独立之后，其财力单薄、政治腐败、国家管理一直缺乏可靠有效的体制，依靠乌克兰自身根本无力实现国防的强大、甚至无法保障领土完整，克里米亚危机后特别是俄乌冲突中，美西方的私营军事保安公司大量进入乌克兰市场，带来了先进的技战术、装备和拥有丰富实战经验的军事人员，使乌克兰军队在短时间内迅速蜕变成一支拥有较高技战术素养、装备先进，并且能与俄军相抗衡的现代化军队。

(二)美国私营军事保安公司壮大是新技术加速迭代和军民融合发展的必然产物。

20世纪90年代以来，在军队系统越来越复杂、保障成本越来越高及国防预算逐步缩减等多重背景下，仅依靠自身力量已难以满足军队战斗保障要求，以美国为首的西方国家逐渐将后勤、情报、技术支持、运输补给等非关键性的援助和辅助行动等外包给企业，使军队更为有效地聚焦于战斗和核心任务。以阿富汗战争为例，最高峰时期在阿富汗有近10万名合同人员为美军提供从洗衣、做饭到军营防御、设施安保等各项服务。

另一方面，新一轮科技革命和产业变革加速推进，物联网、大数据、人工智能、无人驾驶等新技术迅猛发展，这一轮科技革命中，技术创新的高地逐步转向民用领域，民用部门逐步取代军事部门成为新技术发展的“开路先锋”，民用领域许多新技术取得突破，并呈星火燎原之势，展现出巨大的军事应用前景，马斯克的星链计划及其在乌克兰战场的成功应用就是明证。应当看到，新一轮科技革命并非单一技术引领，而是诸多不同技术和要素的融合，并呈现出数字化、智能化、个性化的特征。

美国兰德公司预测，到2030年，更多军事技术将来自民用领域而非军工行业，越来越多可能推动军队未来发展的关键技术也将来自民用企业。在这种情况下充分发掘和利用社会力量的技术与成本优势，推进后勤、装备保障等非核心业务外包，已经成为美西方推进国防军队建设的基本举措。

(三)正规的市场化运作和军事改革有力助推了私营军事安保公司的发展。

首先，不同于传统为了个人利益刀头舔血的雇佣兵，私营军事保安公司是合法实体，公司内部权责明晰、结构精简，它依法与雇员签订劳动合同，在国内正式登记注册，依法公开为客户提供各类军事安保服务，在国外活动，也要取得当地政府的许可，这些都使私营军事公司不再受国际社会的排斥，使这一产业合法、健康发展成为可能。

其次，冷战的结束，美军将总员额从200万减至160万，海外驻军近半数撤回，海外军事基地关闭1/3，大量军队退役人员涌入军事安保服务这一开放的市场中来，这一劳动力市场的变化对于军事安保产业的供需双方都产生了刺激和影响。

此外，从成本-收益的角度看，依靠私营军事保安公司实施国家海外战略比动用国家武装力量更具性价比，私营公司通过市场化采购、商业租赁等形式开展军事安保行动，其成本更低。例如，2021年俄罗斯瓦格纳集团协助中非共和国军政府防守首都的作战，一年仅需要2亿美元。相比较而言，美军1995年在索马里首都摩加迪沙的防御任务花费了20亿美元，俄罗斯2019年在叙利亚的军事行动花费超过30亿美元注[4]。

(四)国际法及美国国内法的明确规定为私营军事保安公司的发展提供了合法性基础。

一方面，2004年联合国成立安全与安保部(UNDSS)，将其在全球近200个国家执行项目的安全管理统一到该部门实施，同时也逐步承认国际私营安保与雇佣兵存在实质区别。2005年，联合国委托瑞士和国际红十字会发起的《蒙特拉文件——武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例》，认同国际私营安保和军事公司的合法性，并确定东道国、所在国和雇佣国的相应责任，获得了国际社会广泛认同，并先后得到美国、英国、中国在内的联合国安理会常任理事国的支持。2010年，一些国家进一步联合签署《国际私人安保服务行为守则》，并随后建立了由国家、产业和社会代表共同参与的国际安保行为守则协会(ICOCA)。2012年，联合国公布《私营安保公司武装安全服务使用指南》，正式承认国际私营安保公司的合法性。

另一方面，美国作为对私营军事安保公司开展海外业务规定较多的国家，建立了较为成熟的国内法律规范体系。美国《安保合同透明和责任法》是美国联邦法中第一部全面规范私营军事保安公司开展海外业务的法律，该法要求私营军事保安公司详细报告合同项下履行私人安保功能的信息，其中具体成本核算和伤亡报告是两项最重要的内容。

美国《国防授权法案》赋予私营军事保安公司海外开展业务配备武器的权利;私营军事保安公司向海外出口国防物资、提供安全服务受到《武器出口管理法》《国际武器贸易条例》的保障和约束;除上述法律之外，《反酷刑法》《联邦侵权请求法》《外国援助法》《军事域外管辖权法》等也都为私营军事保安公司开展海外业务提供了相应的法律保障与约束。

四、对我启示和借鉴

根据公安部的统计数据，截至2023年底我国已有超过1.7万家保安公司，但其中绝大多数是以人力防范为主的保安公司，难以提供多元化和系统性服务，无法使用枪支和进攻性武器，情报获取能力不足和情报信息网络建设落后，缺乏技防、谈判、医疗救护、心理等方面的人才储备，很难提供技防系统开发、情报信息获取、绑架勒索谈判、医疗救援和紧急撤离等综合性安全服务，客观地说，国内市场以人防为主的保安公司不仅很难满足国内高端客户的安全需求，在海外利益保护中更是捉襟见肘，这也是我国海外利益保护工作面临的主要问题之一：缺乏满足海外安全需求的优秀产品供给。加快推进国内保安产业的迭代升级，推出满足客户需求的安全产品，形成具备可靠的海外安保行动能力和有国际竞争力的军事安保企业已是当务之急。

(一)全球性的外包军事安保服务贸易迅猛发展，我们应认真予以研究。

习近平总书记多次指出，“当今世界正经历百年未有之大变局”。私人军事产业的兴起毫无疑问正是百年未有之大变局的重要表现形式之一，私营化的军事保安产业代表着一种与全球市场高度关联的军事和安保资源分配形式的出现，据美国行业市场研究公司宜必思世界(IbisWorld)统计，2021年全球军事保安市场规模已达2417亿美元，预计2028年市场规模将突破3600亿美元，私营军事保安公司的崛起，已经改变了现代战争的组织结构，对国际安全的影响日益增强，有学者认为，“私营军事保安公司广泛参与国际武装冲突和地缘政治的事实导致‘战争私人化’”趋势，使得国家在安全领域的地位不断降低。相较全球私营军事保安活动在范围和规模上的急剧扩张和发展，我国学界和实务界对其关注仍显不够、研究明显不足，特别是对相关问题进行创新性研究，形成为我所用、可资借鉴的成果方面较为薄弱。

(二)充分尊重海外保安服务的市场规律，制定有效的产品策略，搭建可靠的商业模式。

海外保安服务的对象虽然是境外客户，但其本质依然是保安服务，是市场化的企业经营行为，其核心是提供优质的保安服务产品。对海外保安服务的关注不能脱离市场现实，应立足在创造利润的前提下思考如何在境外更好的开展保安服务，并供应更加优质的安全服务产品。

保安业是因市场需求而产生的，其业务范围的扩展也应以市场为导向，哪里有需求，哪里就应有保安服务，有什么样的需求，就应该有什么样的保安服务。这需要企业注重对海外市场的定位进行分析，瞄准海外市场需求，不断提升自身“硬实力”。

近年来，针对不同客户需求，集风险评估、人防、物防、技防和情报分析、行动及应急救援于一体的个性化综合安保解决方案已成为国际知名军事保安公司主要的产品模式，这也应该是我们的努力方向。此外，海外保安服务应力戒“一口吃个胖子”的心理，用一步一个脚印的企业家精神扎实推进产品创新，针对不同企业、不同群体、不同组织制定差异化的产品策略，开展符合用户需求的定制服务，目标坚定、方向正确、久久为功。

(三)加快推进国内立法，为我国保安公司开展海外业务提供法律层面的约束和保障。

从近期来看，在《保安服务管理条例》中增加关于海外安保业务的管理规定，通过法律保障中国保安企业“出海”的合法性，是较为可行的立法模式。就长远而言，随着海外安保业务规模的扩大，条件成熟时或可考虑制定《保安管理法》，将海外业务作为重要内容之一加以规定，进一步提升立法层次和法律位阶。

第一，应立法明确海外保安服务的目标、任务、宗旨、适用对象等，以及中国保安公司开展海外业务所必须遵守的基本原则。

第二，应立法明确能够开展海外业务的保安公司和保安人员的资质条件，提高准入门槛。

第三，在海外保安服务的实践中，企业、个人、政府部门都需要大量的诸如恐怖组织活动情况、经济情报、有组织犯罪情况等情报信息，这些情报信息的获得仅仅依靠政府部门是远远不够的，必须依靠民间调查业的发展来补充政府机制的不足，形成民间的情报网络，并和政府形成合力，应将调查业务纳入保安行业海外经营范畴。同时，安保培训、海上护航、紧急撤离、现场保护等业务也应在立法中予以明确。

第四，应明确在海外保安服务中企业和个人的职责、权限，开展业务时违背国际人道主义法、国际人权法等国际法、东道国法律以及本国法律的法律责任，以及合法权益被侵害时的救济途径。

(四)应进一步拓宽保安行业业务领域，加快国内保安企业整合，整装“出海”。

随着我国海外利益的不断拓展，海外利益保护的责任越来越重、难度越来越大。近年来，我国综合国力和军事实力不断跃升，但是海外利益保护的能力水平却没有实现质的飞跃，究其原因就是习近平总书记指出的“老办法不管用、新办法不会用”，一方面，单纯依靠政府和外交手段实施保护的已无法满足现实需要，另一方面，我国绝大多数的民营保安公司受限于体制机制和规模限制，力量小、手段少、人财缺，很难提供有效可靠的海外安全保障力量。应当看到，海外利益保护的核心是情报和行动能力，在海外权益已遍布全球，安全问题日益突出的情况下，我国必须把提升保安公司海外行动能力摆上重要位置来抓。

建议在借鉴国外私营军事安保公司经验的基础上，充分结合我国实际，利用国有资本优势加大对国内保安企业整合力度，同时要积极提高我国保安业的技术含量，尽快实现保安行业与安防技术行业的融合，适时收购、合并具备条件的国外保安企业，积极推进保安行业制度、管理和服务创新，激发市场主体活力，优化产业结构、人才结构，在保安行业真正形成一批具有国际竞争力的龙头企业。

(五)切实加大海外安保专业人才的培养力度。

我国有670万保安员、200万企业事业单位保卫干部，从这个意义上说，我们并不缺少安保力量，而是缺乏专业化、职业化、知识型的海外保安服务专业人才。

建议：一是实施海外保安服务职业准入制度。建立海外保安服务职业等级体系，实现“不考试不上岗”“不考试不晋升”，提升群体人员的职业素养。

二是打通较高层次军队和安全部门退役人员和保安行业职业通道的“玻璃门”。纵观世界各国，军队和安全部门退役人员始终是安保行业人才来源的主渠道，但我国的现实是保安行业对高层次的军警退役人员吸引力不足。有关部门应当加大这方面的政策研究和供给，吸引那些精通专业战术、实用外语和安全管理技能的军警退役人员在保安行业择业就业。

三是将安保专业人才培养纳入我国高等职业教育。专业的人才培养是提升行业能力的基础性工程，美国在全美300多所大专院校开设了私人安全保卫课程，50多所院校将安保专业列为学士课程，9所院校列为硕士课程，美国东北大学甚至还开设了安保专业博士点。我国正在大力发展高等职业教育，应抓住这个机遇期，在具备条件的高等职业院校开设安保专业，逐步建立安保职业教育体系，建立系统化的安保人员职业教育培训课程，培训较高综合能力的安保从业人员。

注释：

private military security company,一般翻译为私营军事保安公司，国内一些学者按其功能不同，也把此类公司细分为私营军事公司(PMC)和私营军事保安公司(PSC)。近年来国际安保实践中，私营军事公司和私营军事保安公司已呈耦合发展态势，因此本文也采用私营军事安保公司这一概念。

哈利波顿100%所有的KBR集团是美国首屈一指的私营军事保安公司，也是美国最大的工程承包商之一。

数据引自陈立《维护海外利益安全研究：中国民营保安公司作用探析》

数据引自蔺陆洲《俄罗斯军事公司对国际安全的影响：起源、现状与未来》

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