以管资本为主加强国有资产监管
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来源：红旗文稿
2014-07-23
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以管资本为主加强国有资产监管
◎ 谭 啸
党的十八届三中全会提出，要积极发展混合所有制经济，以管资本为主加强国有资产监管。有人认为，区别于过去管资产的国资监管体制，管资本为主就是强调管好资本权益回报，除此之外，政府不应再干预企业市场经营，以确保企业法人财产经营权的完整。这样的观点似乎符合政企分开、简政放权的精神，但实际上片面理解了三中全会精神，混淆了政府出资人与一般财务投资人的区别。
即使是信奉自由主义的西方国家，政府出资人都会介入企业的重大生产经营决策，并提出很多监管要求。比如，法国通过国家参股局（APE）派出股东代表参与公司董事会决策，并要求企业定期报送财务信息；美国对金融危机中政府注资的使用提出了诸多限制；英国、意大利等多个国家都保留了国家“金股”的一股否决制度，等等。对于我国这样的社会主义国家而言，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及人民对于加强国有资产监管的要求，都决定了政府出资人不能只做财务投资者或者战略投资人，而要成为一个“积极的大股东”。根据党的十八届三中全会精神，结合近年国有资产监管实践，笔者认为，以管资本为主加强国有资产监管内涵丰富，当好“积极的大股东”至少需要做好六件事。
第一，管好国有资本的投向。国有企业很大程度上是落实政府宏观调控、经济增长职能的工具，因此，国资的投向不能“唯利是图”，而应当围绕各级政府职能确定国有资本的投向。在中央政府层面，国有资本应当主要投入关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，发展重要的前瞻性、战略性产业，发展跨区域的公益性企业，保护国家生态环境等；在地方政府层面，国有资本应当主要投入区域公共基础设施建设、发展公共服务产业，围绕地区功能定位孵化培育发展具有比较优势的产业集群和新兴产业等等。在这些产业领域之外，国有资本不宜再新增投资；对于历史形成的布局不够合理的国有资本，政府应当按照“市场在资源配置中起决定性作用”的原则处理，对于不能适应市场竞争的要坚决退出，避免更大的损失；对于发展势头良好的要加强管理，择机退出，争取国有资本经营收益最大化。
第二，管好国有资本的“伙伴”。发展混合所有制经济，国有资本必然需要与非国有资本开展合作，但是合作必须以双赢为前提，切忌为了混合而合作，更要防止落入国有资产流失的陷阱。因此，必须管好国有资本的“伙伴”。一是“伙伴”选择应当设立一定门槛。它们必须是遵纪守法、管理规范的“伙伴”，避免合作走入歧路；要能优势互补，“伙伴”能带来国有资本不具备的技术优势、管理优势、资本优势等。二是“伙伴”选择机制要公开透明、操作规范。经过多年的国资改革，现在不少国企已是“靓女不愁嫁”，追求者众多，政府出资人应当在阳光下“比武招亲”，才能实现公平竞争，做好选择。三是“伙伴”合作要定好“规矩”。“规矩”就是公司章程，政府出资人应当重视对公司章程的审查和管理，确定好混合所有制企业运营的“游戏规则”，要把“丑话说在前头”，运用底线思维提前防范合作纠纷风险，确保国有出资人权益不受侵害。
第三，管好国有资本的“掌柜”。由于政府出资人的非人格化，在完成出资后，所形成的资产必然要让渡给“掌柜”打理。现实中，企业因一人兴、因一人衰的案例比比皆是，“掌柜”的重要性可见一斑。国有资本属于全民，对于资本的安全性要求更高，因此，政府出资人尤其要重视选好管好自己的经营代理人。一是要合理增加市场化选聘的比例，建立职业经理人制度，筛选出清醒、聪明、在状态的“掌柜”，并合理授权，更好地发挥其作用。二是建立长效激励约束机制，绑定“掌柜”与老板的目标与利益，让制度自动管人。三是加强履职考核，既要考核年终业绩，也要定期沟通经营情况，并应当合理确定并严格规范“掌柜”的薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费，决不能出现美国通用汽车公司CEO乘着豪华专机向政府要救助的情况。
第四，管好国有资本的“账本”。财务信息是出资人掌握资本经营状况的重要途径。我国国有资产“家大业大”，“家底”越大，就越要管好“账本”。一是“账本”要清。政府出资人应当确保国有投资产权清晰，特别是在层层多次混合之后，更要管好国有资本的产权界定、评估作价，防止混合变成“浑水”。二是“账本”要实。作为股东，政府出资人有权查阅公司会计账簿，也应当不时抽查财务信息，确保账实相符，确保国有资产，包括境外国有资产的完整安全，严防美国安然公司的悲剧在我国国有企业身上重演。三是“账本”要透明。国有企业归根结底属于全体人民，因此，政府应当最大程度地提高企业账目的透明度，自觉接受人民的监督。对此，三中全会已要求探索推进国有企业实行财务预算等重大信息公开制度，政府出资人应当积极落实。
第五，管好国有资本的回报。国有资本与财政事业经费不同，它已经企业化运作，具有资本属性，政府出资人就应当理直气壮地要求资本回报。一是要合理确定业绩指标。应当根据不同国有企业功能确定各自的业绩指标，明确国有资本运营应当产生的经济效益。比如，对于公益性企业，资本报酬率的要求可以适当降低，但对于资源性垄断性企业，业绩指标应当从高。二是要合理确定国有企业分红政策。三中全会对此提出了总体要求，即提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%。在混合所有制经济环境下,政府出资人应当据此与其他股东协商制订国有企业的分红政策，兑现国有资本的经济效益。三是要合理使用国有资本收益。目前，国有资本收益已经纳入国有资本经营预算管理，主要用于进一步发展国有经济和改善民生。三中全会提出要将国有资本收益更多用于保障和改善民生。这就要求政府出资人应当进一步管好用好更为有限的国有资本再投资，把资金用在解决国有经济布局和体制机制性问题的“刀刃”上，并要更为积极主动地履行社会责任。
第六，管好国有资本的“形态”。一是应当进一步推动国有资产证券化，让更多的国有资本以上市公司的股份形式存在，以此提高国有资本的流动性，并通过上市让国有资本的运营接受更多的监督。二是应当尽可能减少缺乏话语权的国家参股形态。国有股东不是财务投资者，根据政府投资的功能定位，同时为了规避国有资本失控的风险，除了获取境外资源等少数投资事项外，政府出资人不宜做“搭车赚钱”的消极小股东，国有资本应当更多地以控股方式存在。三是探索国有资本适度参与有限合伙制私募股权投资（PE）。PE具有资本、人本有机结合的特点，经营效率较高。对于“走出去”和产业孵化等风险较高的业务，国有资本可以考虑通过PE化改造融通机构资本，引入增值服务能力，增加活力，提高效率。特别是对于国有资本“走出去”而言，这种方式能够借助境外PE的经验和力量，降低跨境经营面临的政治、法律、文化和社会风险。
在2014年的“两会”上，习近平总书记在谈到国企改革时指出，国企不仅不能削弱，而且要加强；不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会。习近平总书记的讲话为新一轮国企改革提出了目标和要求，政府出资人需要用积极有为的行动来落实，以管资本为主加强国有资产监管，处理好授权与控制的关系，不越位不缺位，做好“积极的大股东”应当做好的六件事，为人民监管好共同的“家底”。
（作者单位：财政部财政科学研究所）
责任编辑：吴 强
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