“真实世界”中的政府与国企关系——从国际视角评切割政企关系的“假改革”陷阱

“把政府从国企中赶出去”背离欧美现实

一种观点认为，国有企业混合所有制改革（以下简称“混改”）和国有资产管理体制改革，应当尽量减少“国资国企”，以西方国家政府“很少”干预国有资产运营和国有企业管理的“影子政府”为标本方式，[2] 取消党对改革和国有经济的领导。这种观点明显不符合十五大以来中共中央有关国有经济的改革决策和相关法律法规，其导向是错误的。不仅如此，其所依仗的“国际经验”，也远远背离了欧美国家的实际情况。这种观点为诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨批评过的“通过私有化和自由化把政府从经济中赶出去。……代表了一种对历史的误读”，属于“新自由主义华盛顿共识”。[3]

实际上，在各类现代国家的市场经济中，由于国情差异，各国政府与企业治理模式各具特色。对政企双方来说，如果强行切割（或所谓“切断”）其相互联系，即“合”的关系，就如同强行取消它们之间的差别性一样，都将彻底瓦解市场经济。美国的经济学、政治学和社会学等已有大量的权威文献给予了正面的描述和说明。米尔顿·弗里德曼等一直主张比较极端的企业和市场自由，而现实中私人性质的“自由企业制度”并不享有无拘无束的绝对自由。

近年国外有关政企关系研究的文献显示，西方发达国家政府对国有企业的控制、干预和影响是强有力的。由于国有企业资产的性质，以及国有企业所承担的国家使命，使得其治理结构中天然蕴含着活跃的政府基因。国家持“金股”的企业也不例外。在这方面，高效运行的国有资产管理体制功不可没，而正是这个体制的存在，表明了在政府和国有企业之间存在着有分有合的多维度关系。政府管理对国有企业来说不是“很少”，而是法治的硬规则。如果有人违反之，“天网恢恢，疏而不漏”的硬约束就要发挥作用。“政企分开”只是一种相对性关系。

OECD各国政府如何控制国有企业

 20世纪70年代末开始， OECD（经济合作与发展组织）国家对各自的国有企业广泛实行了私有化。但为了实现国家意志或社会目标，无论怎么私有化，划分政企职能和改革国有资产管理体制，各国都保留了政府对独资、股份制国有企业和“全面私有化的企业”较强的控制力。30多年过去了，OECD各国并没有一味追求“绝大部分国有企业搞股份制”、“国有股越少越好”的目标。

私有化或混改后政府基因依然存在

OECD的核心区域是指私有化行动的发源地西欧。国外有关文献显示，20世纪后期西欧的私有化运动（包括“混改”）并没有追求实现彻底“政企分开”的绝对化目标，而是根据国家需要进一步调整了“既分且合”的政企关系。即使是英国在撒切尔时期开展的私有化，并没有全面消除政府控制企业的关系。英国经济学家认为，这一时期改变的政府与国有企业关系，是调整两者的职能，合理分工，使两者之间“保持‘一臂距离’”。[4] 也就是说，政企分开是两者之间通过重新划分职能，适当拉开一段距离，而不是全面彻底地切割政企关系。

贝尔纳多·博尔托洛蒂等学者指出：“20世纪90年代欧洲出现的私有化浪潮代表了企业产权史的一次巨大转变。然而，仍有一种观点挥之不去，即认为私有化没有明显改变国有企业的管理方式，政府仍然在通过直接、间接手段掌控企业。”[5]

 其实，这种观点恰恰是事实。贝尔纳多·博尔托洛蒂等人关于私有化是否明显改变了企业治理结构的案例表明，正是在这种“政企分开=拉开距离不分家”的基本关系下，长期以来西欧主要在基础性产业方面开展的“私有化的微观经济效应并不明显，无论是私有化企业的绩效还是在企业治理结构方面，都是如此。……在大多数案例中，私有化并没有给企业治理结构带来明显改变，私有产权和国家控制同时存在”。这些案例中相当一部分私有化企业仍然是国有股“一股独大”，“政府控制了超过50%的表决权，政府控制的私有化企业显示了高度的集权，似乎没有随着时间的推移而减弱”；显示政府控制权的案例中包括了那些实行“分散股权”改革、政府相对控股的企业（国有股占36%或30%左右）；而“政府弃管的企业仅有6家，占样本的7%”。[6]

基于欧洲30多年私有化运动的经验，一个经济学家之问仍然是：“私有产权和国家控制的并存仅仅是欧洲阶段性的瞬间异常，还是企业治理的基本模式？”对此，贝尔纳多·博尔托洛蒂等人给出的回答非常谨慎：“暂时，我们猜测，真正的私有化（即所有权和控制权转移给私有部门）似乎难以实现和持续”，因为“我们发现欧洲诸国政府严格地控制着大部分已经私有化的企业，尤其是具有战略意义的部门”。[7] 问题是，政府这种数十年一贯制的“严格控制”能够说是“暂时”的吗？罗马俱乐部的一份报告认为，这不应该是“暂时”的。相反，私有化企业和政府需要成为“合作伙伴，共同协作”，“逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度。”[8]

 另外，OECD的一些大国中还存在“再国有化”现象。如英国的铁路再国有化，[9] 美、德在金融危机中实行的“国有化救助”政策。[10] 另外，“2013年11月3日，德国电力行业掀起反私有化风暴，首都柏林全民公投欲将电网收归国有，以驱逐目前控制柏林电力的外国公司。而10月德国第二大城市汉堡已经以51%的支持率通过了类似的提议。”[11] 从政府控制企业的角度来看待这种现象，“再国有化”自然包括了重新恢复政府对这些企业更多控制的诉求。

 由上可见，在OECD中的普遍现象是，私有化（或“混改”）企业的法人治理结构是保留、而非“切断”政府发挥控制作用的机制。在私有化或“混改”后的企业治理结构、国有资产管理体制中，政府基因及控制作用依然强有力地存在着。客观上并不存在一个政企间彻底分开的公司法人治理结构（或企业），也不存在真正实现“政企切割”的国有资产管理体制。存在政府基因的已“混改”国有企业，和政府发挥控制作用的国有资产管理体制，是真实世界中国有经济运作的情况。事实上即使在私人企业治理结构多少也还要受到政府的一些控制和影响。

 从比较的眼光看， 2014年我国一些省级政府关于“混改”中“对国有资本的持股比例不设限制”、[12]“国有股权低于50%的，不参照国有企业管理”等“土政策”，比西方国家的私有化运动还要激进，既缺资本主义之道理，更无社会主义的科学道理，应当尽快纠正。[13]

“金股”企业的治理结构包含政府基因

贝尔纳多·博尔托洛蒂等人的研究表明，在欧洲私有化运动中，政府持“黄金股在西欧国家非常普遍”。这主要包括国防领域，及提供天然气、电力、水、通信和交通等公共服务的公共事业部门。“政府能够通过黄金股控制已经进行了部分私有化甚至是全面私有化的企业……（政府）仍然能够经常影响管理决策，对私人股东获取相应利益行使否决权”。[14] 这显示，持黄金股的“特别”股东，仍然对私有化企业在一些重要方面享有“一股独大”的权力和权利。政府为保障国家安全、公共服务和社会稳定，在一些重要问题上当仁不让的直接干预私有化企业。例如，政府可以依据“特权”和法律法规来“管”或“控制”这些“金股”企业重要的资产、人事安排等事项。

  在OECD国家中，“通过表决权和黄金股两者机制的结合”控制私有化企业的现象比较普遍。一项调查结果显示，在“有可靠信息来源的118家私有化企业中，有64.9%的公司由政府直接控制，或是通过附加的控制方法由获得授权的公共股东来控制”；在西欧私有化的“金股”企业中，实际上也是“私有产权和国有控制并存”。[15]

国有独资公司治理结构中存在政府控制力

OECD以国有独资企业为主体和政府保持强有力控制的国有经济体系。新加坡淡马锡下属国有独资企业也不少。在国有独资公司治理结构中依法存在的政府控制力更是毋庸置疑的。

 2014年下半年，国务院国资委研究中心的一份报告显示，“当前在OECD国家的国有企业，平均有一半以上的国有企业属国有独资，所有国家的国有企业都是完全或大部分由国家控制，上市公司平均只占10%，少数国家国有企业没有一家上市。新加坡淡马锡下属国有企业一半也是国有独资企业。”[16]

 政府对这些国有独资企业依法控制，但各国法律选择的具体形式有不同。文献显示，OECD国家中，比较符合我国国情的是德国式的“双重委员会制”，即董事会代表企业享有治理的部分独立性，监事会代表国家对企业实施监管和控制。这两个机构的成员都由国家授权的部门或投资机构依法委派和更换。美、英等国采用了由董事会代表国有企业进行活动的“单一委员会”。[17] 依法而论，这些法律形式都表明，政府可以对国有独资公司实行强有力的控制。我国《公司法》对“国有独资公司的特别规定”中采用的是“双重委员会制”。[18]

 国内某些专家、官员和媒体主张切割或“切断”国家授权管理部门和国有企业之间的关系，要求国有企业与国家安全、共产党执政脱钩，要求尽可能稀释国有产权或股权、消除多数国有企业的“国有身份”，要求政府对“国资国企”尽可能“无为而治”，要求政府不管企业的人、事和资产，只管资本，让国有企业“完全地”走向市场。[19] 这本身就不合法，而且根本没有可操作性。

 OECD各国的政治家们并排除政企之间“千丝万缕”的关系。这些国家中的有关法律规定，政府应当依法治理国有独资公司，包括其他国有企业及“金股”企业、“全面私有化的企业”等。当然，在多年起伏不定的私有化运动中，上述这些类别的企业与政府的关系是有所调整的，如某些职能的重新划分，企业拥有更多经营自主权等等。但无论政企关系如何千变万化，根本看不到像某些中国经济学人梦寐以求的“切断”型政企关系。

较高的政府控制权没有降低国企市值

OECD核心区的各类型国有企业及所谓“金股”企业与政府关系都是有分有合。那么，就 “合”这一方面来看，其对于企业的市值影响如何呢？是不是真如“流行观点”认为的，只要存在国有产权和政府干预，由于产权不清、官员与企业目标不同，委托代理关系就困扰着政府控制的企业，企业效益就不行了；而“只有当控制权转移给私有部门，企业的重点就会放在效率方面……经验性推论是：在私有化企业，政府的表决权与企业市值负相关。”[20] 国内媒体也发表过体制内个别著名专家的这种观点。

 但是， “贝尔纳多·博尔托洛蒂和法乔（2004）进行了大量私有化企业样本的研究，……发现颇为奇怪的结果：较高的政府控制权并没有降低市值。相反，平均来看，政府控制的私有化企业似乎比全面私有化企业的市值更高”。[21]

 另外，扬·哈瑙赛克等也指出，中东欧（CEE）和独联体（CIS）的私有化、自由化转轨经验证明，“在CEE和CIS国家发生的国有企业向国内所有者和私有化转轨——历史上最大的财富转移之一——并不像预期那样对经济绩效产生明显的积极影响。”[22]

美国教授斯蒂格利茨进一步指出，关于全球私有化的研究显示，在实践中以业绩论英雄，“私有企业‘不胜其任’的例子很多，而国有企业做得好的例子却屡见不鲜”。“傻瓜式的经济学理论暗示，私有制比国有企业更有效率。私有制毕竟俱足激励，而公有制却做不到。” [23]

斯蒂格利茨在《自由市场坠落》一书中介绍：“他曾经指出，人们过分夸大了现代资本主义与官办企业之间的差异。在这两种体制下，每个人都是在为别人打工。用来刺激经理人与工人的激励机制是完全相同的。正如他所说：‘大多数生产者都是企业的雇员，而非企业的所有者……古典经济学理论认为，除非企业主能很好地监督生产者的工作，否则生产者是没有理由去最大限度地提高企业利润的。此外，在这方面，营利企业、非营利组织以及官僚组织是没有任何区别的，它们在如何鞭策雇员去实现组织目标方面需要面对相同的问题。没有任何先验的理由可以解释，为什么在追求利润最大化的组织中产生的正面激励要比在目标多元化的组织中产生的这种正面激励要容易（或困难）得多’”。[24]

    斯蒂格利茨认为，在资本主义股份制企业与国有企业中，“所有权、经营权的分离使得‘代理问题’十分严重”，都需要建立和完善约束、激励机制。正因为存在对这种问题的不同解决方案，所以，“无论在公共部门还是在私营部门中，高效企业和低效企业并存。韩国和中国台湾的大型国营钢铁企业的效率要高于美国的私有企业。美国最成功的行业之一仍然是高等教育产业……美国所有一流的大学都是国有的，而且不以盈利为目的。”

 综上所述，盲目迷信通过国企私有化或消灭“国资一股独大”，完全“切断”政府控制，就能够“完善法人治理结构”、提高效率，否定市场经济中政府对企业治理结构和经营、分配可能发生的正面效应，是脱离实际的，得不到国际经验的支持，在法律中也找不到相应的依据。一般地说，西方各国的法律实际上也关照了它们的国有资产和国有企业。

 当然，这种政府控制应当是依法的、科学的而非主观随意的；应当是灵活的，而非僵化的。我们不可能把企业制度退到“行政机构的附属物或算盘珠”，[25] 事无巨细都政企不分，这在常态下肯定不能适应市场运作。

“自由企业制度”不自由

首先，现代市场经济包含了依法存在的政企关系。企业的设立和解散，申请破产、合并，处理各种公共关系，及公司内部管理行为的基本规则等，都要受到法律法规的管制，实质上就是要受政府设定的规则的控制。而且在比较完整的视野中，要将政府、市场和社会三大要素都纳入。[26] 不仅存在影响广泛的政府监管治理，利益攸关的非政府监管机构的发展也引人注目：[27] 如消费者运动、反污染组织、社区、工会和媒体等方面的影响力。

 其次，政府的经济职能如宏观调节、微观规制是依法成立而不能消除的政企关系。考虑到解决效率、市场失灵、不完全竞争、外部性、公共品、公平、宏观经济稳定和增长等问题，政府控制、干预、影响市场及私人企业的职能都是必要的。[28] 例如，美国“很多法律和法规直接或间接地影响了工资”。[29] 再如，英国铁路私有化后火车票价格成为“欧洲第一贵”，但政府已经管控了45%，为此政府大量补贴私营铁路公司，[30]否则票价可能更贵。

 国内有人以为，只要自由化、私有化，就可以减少政府对经济的干预，减少寻租和腐败。但OECD有关研究提出了相反的启示：“事实上，市场自由化通常要求建立新的、复杂的监管体系。私有化一般意味着更多的监管，而不是相反。……在某些国家，监管成本达到GDP的10%或者更多。”[31] 罗马俱乐部的报告也指出，由于私有化中腐败活跃、私人垄断代替政府垄断的负面作用更大，私有化必然导致增强政府监管。[32] 在社会中大家都是利益攸关者。在必要时，政府可以以国家、社会的名义干预和影响企业的运行。

 私营企业不是“白衣天使”，而是谋取利益最大化的“经济人”。中国人口众多、地域辽阔、巨量的企业和个体户、信息严重不对称以及执法力量薄弱等，都是客观存在的社会现实，要十分小心地评估和跟踪大量发展私人经济的各种后果。

再次，在法律和经济学领域之外同样存在各种类型的政企关系。美国政治学家指出，从财政收入占GDP比重、雇员数量和职能等方面看，美国是十足的“积极政府”、“大政府”，而非守夜人式的“小政府”。[33] 美国不仅长期实行积极的贸易保护政策，而且“美国政府卷入产业政策程度（也）要远远大于通常的看法。运用政府权威来推进设立特定产业基金的例子，大量存在于铁路、住房、计算机、健康保护、航空业和无以计数的基础产业之中。”例如，“美国绝大部分的水利工程、供水设施和污染控制项目都由政府筹资兴建，并负责工程的运行管理。”美国国防部也参与其中。

为了国家利益，置反垄断法于不顾，直接推动大型私人企业重组乃至引发国家间纠纷的种种案例，俯拾皆是。这些案例一再揭开了“欧美模式”的另一面，即私人企业如何听命于政府战略部署。“1992年开始，美国国防部鼓励军工企业兼并。4年中，原来20余家大型军工企业兼并组合成3家”，“德国外长其实很明白：‘关键是这次合并之后，美国人在航空工业和航空科技上，把我们抛离了。我们要对欧洲的工业政策作出决择，加强空中客车公司是唯一的途径’”。 [34]

 面对纷繁芜杂的各国国情，国外学者提示人们，在政企关系上不存在“随手可得的手册”、“万灵药方”，“也没有最终的胜利者”；国际上也不存在统一的、绝对化的政企关系模式，“有多少个国家，就可能有多少种政府与企业关系的创设方式。”[35]。

 从另一方面看，西方由金钱操纵的“选战”，是企业影响政府，然后利用政府制定有利于富人的法律、政策的循环往复的运作。美国“无论是在市场领域还是政治舞台上，企业的身影都非常活跃……影响公共政策”；“最近几十年中，政府对企业的影响已经变得更为全面和深入，企业影响政府决策的方式也走向了多元化……成为了一个新兴的产业”；“在民主体制下，企业与政府之间的关系非常难以处理”。[36] 在这种复杂的政企关系中，“寻租”屡见不鲜，私人垄断势力尾大不掉，富人当政、旋转门现象屡屡不绝，金钱政治的暴力绝对没有在里根-撒切尔“简政放权”和私有化的自由主义改革中有一丝一毫的减少。“金钱政治”越来越强大，全社会的贫富分化也愈演愈烈。[37]

 马克思早就指出，在利益攸关时，资产者“允许国家干预和调整工业”，但同时，“他（也）试图按照自己的利益调整国家的行动方式（活动）……他要求国家按照他的利益行事，可是他却把这种要求说成是对国家的承认，即承认国家有权干预市民社会的领域。”[38] 资产者是一个矛盾体，对不利于自己的政府干预持反对态度，犹如一个无政府主义者；而一旦对国家有需求，则转身而成为坚定的国家主义者了。

 有一种观点认为，可以通过特许经营权，引导私人资本进入垄断行业或提供公共产品，以解决这些领域“政企不分”的问题。这在美国比较突出。[39] 政府特许经营是解决公共产品供给的一种选择，受法律规范与保护；它具有一定的强制性，被特许人不得随意停止有关商品和劳务的供应；不以盈利为目的。这个特点体现了政府通过法律法规对私人企业行为、目标的管理或控制。它的目标不是政企关系的切割，而是政府与企业的一种特殊合作方式。

OECD国企管理的启示

 从OECD经验的研究，结合我国情况，可以得到几点有益的启示：其一，在国有经济中保持国有独资企业的占比优势或“国资一股独大”并非不合理、不可能；其二，在国有资产管理体制中科学地划分政企职能并适当拉开政企距离后，依法保留政府控制、干预、影响国有企业的强有力机制并不输理。其三，通过消灭“国资一股独大”、私人资本“大股”进国企的“混改”途径来促进“政企分开”和完善法人治理结构的政策主张，即使在西方国家的经验中也找不到有力的支持。一些地方政府激进的“土政策”毫无道理，应令其立即废止。其四，主张以彻底切割政企关系为目标来设计“混改”、国有企业治理结构和国有资产管理体制的错误观点，既不符合OECD的“欧美模式”之情，更是脱离中国国情和法律法规，是一种颠覆性的、非法的错误主张。

第一，从辩证看待政企关系，政企分开的另一面是政企不分开。

 改革政府与国有企业关系，是要确定两者间的适当距离，政府保持控制和服务，而非简单切割（或“切断”）政企关系。国有企业的基础是国有资产，要体现“为人民服务”的宗旨和国家意志，其治理结构中包括政府（和执政党）基因，国家保持对国企的控制，于法有据，理所当然。当然，这种控制的边界是不得干预企业合法经营活动，政企关系要有分有合。英国一些经济学家也认为，应当正确区分政府与国有企业的“职能”，使“和而不同”的两者“保持‘一臂距离’”，所谓“距离产生美”。

第二，“真实世界”经济学表明，市场经济下政企关系是相对的、多维度的、动态演化的。

 以平常心看，既放开，又控制，且放、控关系衍生出千万般的变化，这才是“真实世界”中有分有合的政企关系。市场经济下政企关系是相对的、多维度的、动态演化的，因缘而生。在国有企业和政府改革中，科学界定职能、适当拉开距离的“政企分开”只是其中的一个维度而已。过往的经验提醒我们，在搞好政企“分”的一面时，“合”的一面也需要足够的注意。

第三，形而上学的思想方法十分有害。

遵守经济规则，在分、合有序的原则下，通过依法改革进一步完善国有企业的法人治理结构和国有资产管理体制是中国需要的正确选择。如果陷入完全否定政府的作用或职能的思路，不仅会导致否定国有经济，还会扭曲国有资产管理体制及国有企业治理结构的政策设计，坠入“假改革”的泥坑。