秘密战争：美国如何利用伙伴关系和代理部队在暗中发动战争

作者：丁爸来源：情报分析师的工具箱 2023-01-24

0. 简介

阿富汗，伊拉克，也许还有利比亚。如果你问普通的美国人，在过去20年里美国在哪里打过仗，你可能会得到这个简短的名单。但这份名单是错误的--至少遗漏了17个美国通过地面部队、代理部队或空袭参与武装冲突的国家。

对于公众来说，美国的战争行动的全部范围是不可知的。调查记者和人权倡导者对军队使用武力的地方进行了粗略的了解，但他们依赖的信息来源往往是不完整的、过时的或推测的。人们只能通过翻阅紫心勋章仪式、与退役军人交谈以及监测社交媒体上关于平民伤害的报道来了解美国的军事足迹。

国会对美国发动战争的了解往往不比公共记录好。国防部只向少数立法机构提供国会规定的披露和更新信息。有时，国防部完全不遵守报告要求，使国会议员对军队何时、何地、对谁使用武力一无所知。例如，2017年美军在尼日尔造成伤亡后，立法者对美军在该国的存在感到吃惊。如果不能获得这些基本信息，国会就无法进行必要的监督。

不仅仅是公众和国会不了解情况。国防部在国务院的外交同行也在努力理解和深入了解美国敌对行动的范围。在国会监督不力的地方，行政部门内部的监督也是如此。

这种秘密战争的扩散是一个相对较新的现象，它是不民主和危险的。在未报告的国家进行不公开的敌对行动，违反了我们的宪法设计。它招致了公众、国会，甚至是负责管理美国对外关系的外交官都无法预料的军事升级。而且，它有可能导致构思不周、适得其反的行动，给美元和平民生命方面都造成巨大损失。那么，我们是如何走到这一步的？

政府有能力秘密发动战争的两个来源已经成为人们讨论的主题。

第一个是2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF），它是在9月11日袭击事件发生后颁布的。尽管有文本上的限制，2001年《军事力量使用授权法案》已经连续被四届政府扩展到涵盖各种各样的恐怖组织，行政部门长期以来对国会隐瞒了这些组织的完整名单，并且仍然对公众隐瞒。

第二个是秘密行动法规，这是一项授权，用于秘密的、未归属的、主要由中央情报局领导的行动，可能涉及使用武力。尽管冷战时期的一系列行政命令禁止暗杀，但在整个反恐战争期间，秘密行动法规一直被用来在现行敌对行动地区之外进行无人机袭击。

但是，还有第三类法定权力使不公开的敌对行动成为可能，但很少受到公众关注：安全合作权力。国会在9月11日之后的几年里颁布了这些条款，允许美国军队通过外国伙伴并与之合作使用武力。其中之一，现在编入《美国法典》第10卷第333条，允许国防部在世界任何地方训练和装备外国军队。另一个，现在编入《美国法典》第10卷第127e条，授权国防部向 "支持 "美国反恐行动的外国军队、准军事部队和私人提供 "支持"。

虽然培训和支持听起来是善意的，但这些权力的使用已经超出了其预期目的。第333条导致美国军队在对宪法规定的自卫的狭义解释下打击其合作伙伴的对手。第127e条允许美国发展和控制代理部队，代表美国军队作战，有时甚至与美国军队并肩作战。简而言之，这些条款促成了敌对行动，或被用来作为敌对行动的跳板。

公众甚至国会的大多数人都不知道这些计划的性质和范围。国防部几乎没有说明它如何解释第333条和第127e条，如何决定保卫哪些第333条伙伴部队，以及在哪里开展第127e条涉及的行动。当根据这些授权行动的美国部队指挥或参与战斗时，国防部往往拒绝通知国会和公众，理由是事件太小，无法触发法定报告要求。

尽管国会在监督第333条和第127e条规定的活动方面面临着挑战，但国会最近扩大了国防部的安全合作权限。2018年《国防授权法》（NDAA）第1202条在很大程度上反映了第127e条，但它所涉及的伙伴部队不是支持美国的反恐努力，而是旨在支持美国对 "无赖国家"，如伊朗或朝鲜，或 "近邻"，如俄罗斯和中国的 "非正规战争行动"。远远超出反恐战争的范围，第1202条可能被用来与强国，甚至是核国家进行低层次的冲突。

通过这些安全合作条款，国防部，而不是国会，决定了美国何时何地反击恐怖组织甚至国家对手。此外，通过确定 "偶发 "对抗和 "非正规 "战争不等同于 "敌对行动"，国防部避免了通知和报告要求，使国会和公众处于黑暗之中。

本报告深入探讨了开展和监督安全合作的法律框架，并确定了这些框架是如何开启现代秘密战争时代的。报告参考了国防部和国务院的公开报告和材料，以及对政府官员、国会工作人员和记者的采访。

第一部分简要介绍了宪法规定的战争权力和国会对军队的监督的历史和概况；

第二部分分析了进行安全合作所依据的一系列权力；

第三部分指出了这种秘密战争的宪法缺陷，并提出了提高透明度和防止滥用的改革建议。

1. 宪法战争权的历史与概述

在美国的宪法体系中，军事事务的权力在国会和总统之间划分。宪法明确授予国会宣战的权力和创建、资助和管理军队的权力。宪法还赋予总统一般的 "行政权力"，并规定总统应是军队的总司令。

基于国会宣布战争和进行军事拨款的责任，长期以来，宪法被理解为赋予国会对军队运作地点和方式的实质性控制。此外，对军队拨款期限的特别限制--宪法的两年条款--被理解为要求国会对军事事务进行定期和知情的审查。相比之下，总统的作用很狭窄。根据最高法院的规定，总统的 "权力和职责 "是在国会已经 "通过法律规定进行战争 "之后，"指挥[]部队 "和 "指导行动的进行"。只有在狭隘的情况下，当防御性武力对于 "击退 "对美国领土和人员的突然袭击是必要的，宪法才被视为为授权总统在没有国会授权的情况下采取行动。

正如下文所讨论的，这种权力平衡在美国历史上的大部分时间里都得到了尊重。但在冷战期间，它开始解体，自9·11以来，这种趋势加速了。

1.1早期历史

国会对军事行动进行控制和监督的先例很早就建立了。在宪法通过仅10年后，在与法国的准战争期间，国会行使了限制美国海军活动的地理范围的权力。国会拒绝了亚当斯总统的请求，将美国船只限制在保卫海岸线上，而不是在公海上巡航并寻求与法国船只对抗。国会还规定了美国船只的武装、人员配备，甚至是补给--口粮包括每天一磅面包和四盎司的奶酪。

亚当斯承认国会的战时法令，当美国船只超出其范围时，最高法院也会强制执行。最高法院肯定了国会发动战争的权力，"在地点、对象和时间上都有限制"。

早期的总统们都很小心，即使他们单方面采取行动以保卫国家免受外国威胁，也不会逾越他们的权力。1801年，当国会休会时，杰斐逊总统援引他固有的宪法权力，阻止巴巴里国家扣留和赎回美国商人。然而，在国会返回后的第二天，杰斐逊尽职尽责地向国会通报了他向地中海部署美国船只的情况，以及导致部署的情况和船只的行为。然后，他寻求并得到了国会的明确许可，在对抗巴巴里国家时 "超越防线"。

总统对国会授权或禁止美国军事行动的权力的尊重，以及军事行动的透明度，在建国时期就一直存在。在杰斐逊击退巴巴里国家的半个世纪后，林肯总统效仿他的模式来对抗南联盟。内战是在国会休会时开始的，当时邦联对萨姆特堡进行了轰炸。林肯要求召开特别立法会议，并在等待国会回来的过程中，为国家做好了战争准备，并实施了海上封锁，关闭了南联盟的港口。当国会重新召开时，林肯公开概述了他所做的事情，并寻求国会对其进行追溯和继续批准。为了帮助国会进行审议，他和他的政府承诺 "随时准备提供遗漏的信息，或通报被认为对[国会]很重要的新事实。"

即使当美国人的生命和国家的统一受到威胁时，杰斐逊和林肯也承认总统单边主义的局限性，并接受了对国会的问责。他们明白，透明度使国会能够履行宪法规定的对军事事务进行立法并决定是否、何时以及如何发动战争的职责。

1.2冷战时期

即使美国的规模和军事实力在不断增长，杰斐逊和林肯对宪法规定的权力平衡的理解在整个19世纪和20世纪初的几十年里一直占上风。然而，冷战使总统在国会宣布战争和进行军事监督的权力方面的做法发生了变化。

1950年，杜鲁门总统单方面将美国军队投入朝鲜战争，使美国在未经国会事先批准的情况下卷入了一场为期三年的冲突。杜鲁门偏离了既定的权力平衡，主张 "为美国外交政策的广泛利益 "使用军队的总统特权。艾森豪威尔总统追随杜鲁门的脚步，利用新成立的中央情报局在拉丁美洲和东南亚从事未经授权和未公开的敌对行动。

艾森豪威尔在老挝的秘密战争--他的继任者将扩大这场战争的规模和范围--尤其值得注意。中情局控制了一支由数万名老挝人组成的 "庞大的代理军队"，再加上其支持这些代理军队的轰炸行动，是朝着破坏宪法中设想的、由杰斐逊和林肯实施的权力平衡迈出的一步，而非一步。国会没有批准 "大规模行动"，立法者最终指责该机构的行为 "大大超出 "其权限。但是，国会的谴责是在秘密战争开始整整十年之后，因为记者们最终通过 "从非正常来源获得的零星信息 "爆出了老挝的新闻。

老挝问题体现了军事事务保密的危险性：通过挫败国会进行监督的能力，总统可以篡夺国会决定何时、何地和如何进行战争的权力。总统可以使老挝成为 "历史上被轰炸得最厉害的国家"，而国会和美国公众几乎不知道这一点。

也许是因为宪法规定的权力平衡在很大程度上依赖于军事透明度，所以保密性在上升。1960年，国会评估说，艾森豪威尔政府刺激了 "美国历史上前所未有的联邦政府保密工作的增长"，利用 "军事安全的借口 "来掩盖美国军队的位置和他们的工作。这一趋势在随后的政府中加速发展。1969年，尼克松总统将越南战争扩大到中立的柬埔寨领土，而没有通知国会，更没有请求授权。四年后，一名空军少校揭发了他如何 "故意伪造了至少二十几次B-52[轰炸机]在柬埔寨上空的秘密任务的报告"，国会才知道这次入侵。

柬埔寨的秘密战争促使国会在尼克松的否决下颁布了战争权力决议。根据宪法文本和历史，战争权力决议重申，总统有义务在美国军队参与防线以外的敌对行动之前寻求国会授权。它还要求总统在部署有战斗力的美国军队和参与敌对行动时，必须通知国会并与之协商。与国会 "在地点、对象和时间上 "限制战争的权力相一致，战争权力决议规定了国会终止敌对行动和迫使美国军队撤出战场的特殊程序。即使没有国会使用这些特别程序，战争权力决议也指示总统在60天后 "应终止 "任何未经授权的敌对行动，或在 "不可避免的军事需要 "的情况下，在90天内终止。

总统们并不急于遵守这些控制单边主义和恢复透明度的新措施。尼克松立即对战争权力决议的合宪性提出质疑。随后的政府响应了他的论点，同时对该法律进行了严格的解释，削弱了其报告条款和对未经授权的敌对行动的限制。因此，里根总统坚持认为他的政府是以符合战争权力决议的方式行事的，即使它对尼加拉瓜政府采取了未经授权的准军事团体行动，并对格林纳达发动了未经授权的入侵。

但国会并没有松懈。立法者多次根据战争权力决议提起诉讼，挑战未经授权的敌对行动，无论是里根还是后来克林顿总统在前南斯拉夫采取的行动。国会还颁布了《博兰修正案》等立法，行使国会的军事拨款权力，禁止将资金用于 "直接或间接支持尼加拉瓜的军事或准军事行动"。在克林顿政府时期，国会颁布了类似的资金禁令，以限制在波斯尼亚和黑塞哥维那、海地、卢旺达和索马里使用美国军队。

1.3 9·11及其后遗症

9·11迎来了一个尊重总统的新时代。国会放弃了维护其宪法作用的努力，战争权力决议处于休眠状态--即使新的军事权力和技术扩大了总统在没有国会明确授权甚至不知情的情况下部署军队的权力。

在2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF）成为法律的时候，"在60多个国家有成千上万的恐怖分子。. . . 我们的反恐战争从基地组织开始，但并没有就此结束"。与2001年《军事力量使用授权法案》的既定目的--防止那些对9.11事件负有责任的人今后对美国实施恐怖主义行为--相反，布什的目的是确保 "每一个全球范围的恐怖组织都被发现、制止和击败"。

这种对反恐战争的看法已经取代了2001年《军事力量使用授权法案》的明文规定。历届政府都将2001年《军事力量使用授权法案》解释为包括基地组织的 "相关部队"，尽管这些词没有出现在法规中。行政部门已经指定了一系列广泛的恐怖组织，包括那些在9·11还不存在的恐怖组织为相关部队。在这样做的时候，总统们单方面将反恐战争的范围扩大到像索马里的青年党这样的组织，该组织成立于2006年，威胁着东非而不是美国的目标。

在反恐战争的大部分时间里，国会不知道行政部门宣称的2001年《军事力量使用授权书》所涵盖的相关部队或国家的完整名单。直到2013年，奥巴马总统才向国会提供了一份此类部队的名单，并说明行政部门指定这些部队的理由。即便如此，这份名单也没有包括国防部对抗对手的国家。特朗普政府也拒绝提供关于反恐战争的地理范围的信息--尽管国会颁布了一项法律，特别要求这样做。2022年3月，经过多年的拖延，拜登政府终于向国会外交事务和国防委员会提供了一系列逾期未交的报告，说明美国军队在哪里作战以及与谁作战。这些报告有冗长的保密附件，没有提供给所有国会办公室，也没有公开提供。

不过，《军事力量使用授权书》并不是事情的终点。在布什总统签署2001年《军事力量使用授权法案》成为法律的前一天，他根据《美国法典》第50卷第3093条，即秘密行动法规，做出了一项广泛的调查结果，授予中央情报局 "特殊权力"：在世界各地击毙或捕获基地组织目标。这一结论授予中央情报局的权力与国防部根据2001年《军事力量使用授权法案》行使的权力 "相同"，包括 "直接使用致命武力"。到2011年，中情局在阿富汗控制了一支 "3000人的秘密军队"，利用新的无人机技术在也门和巴基斯坦进行秘密空袭，并杀死了多达2000名武装分子和平民。中情局20%的分析人员致力于为未来的无人机袭击确定目标和位置。表面上看，中情局是一个民事机构，但它拥有作为军事力量的权力和工具。

尽管中情局和军队的角色已经趋同，但行政部门坚持认为，中情局不受国防部相同的法定报告制度的约束。当中央情报局进行敌对行动时，无论是通过指挥代理部队还是进行空袭，其敌对行动都不向国会全体成员或公众报告。事实上，它们甚至没有向国会国防或外交事务委员会报告。相反，中央情报局的活动是通过向国会情报委员会发出高度机密的通知来报告的。在某些情况下，总统将这些通知限制在八个高级立法者。

在2001年《军事力量使用授权法案》和秘密行动法规的基础上，国会颁布了安全合作法规，允许军队 "支持"那些目标与美国一致的外国军队。这些权力在没有具体的国会授权和有限的监督下使军事行动得以进行的方式是本报告的重点，并在下一部分中详述。

最后，这些法定权力的产生、使用和滥用是在总统声称的未经国会授权开展军事行动的权力急剧增加之后发生的。在9·11之前的几年里，行政部门的律师们提出了一种新的自卫理论，根据这一理论，总统可以在全面战争之前发起敌对行动，以保护 "重要的国家利益 "。而奥巴马和特朗普政府则扩大了这一理论，将其作为在利比亚和叙利亚进行单边干预的依据。

这些法律授权--2001年《军事力量使用授权法案》、总统根据秘密行动法规作出的结论、安全合作条款以及新扩大的宪法自卫概念--与无人机和网络技术的发展相吻合，即所谓的在没有明确的美国存在的情况下对对手使用武力的轻装手段。

国防部能够根据这些新的授权并利用这些新技术开展行动，就像中央情报局一样，它拥有以国会和公众几乎无法察觉的方式开展敌对行动的工具。于是，它就这样做了。军方将反恐战争的范围扩大到全球，在从菲律宾到突尼斯等地打击国会无法预见的对手。有时，国会很清楚，这些敌对行动的范围远远超出了它所授权的甚至是理解的范围。但国会没有援引战争权力决议或通过资金限制，而是允许这种不负责任的行为继续存在。

2.安全合作机构

据斯蒂芬-施瓦茨大使说，美国在索马里 "建立 "了邦特兰安全部队。在9·11之后的几年里，中情局特工为该部队招募、训练和支付战斗人员。十年后，中情局将该部队的管理权移交给国防部，该部队的600名战士直接向国防部报告。在另一个十年里，这些战士代表美国特种作战部队并与美国特种作战部队一起打击青年党（基地组织的一个分支）和索马里伊斯兰国（ISS）。他们在很大程度上独立于索马里政府，尽管他们是一支精锐的武装旅和索马里最有能力的特种作战部队之一。而且他们与美国部队的关系长期保密，美国官员直到2014年还否认在索马里有军事顾问的存在。

2020年底，特朗普总统下令从索马里撤军，使邦特兰安全部队有史以来第一次独自行动。没有国防部的指导--或工资，也没有与索马里政府的紧密联系，邦特兰安全部队毫无章法。邦特兰安全部队放弃了对青年党和ISIS的斗争，转而拿起武器对抗当地政府。索马里部队和邦特兰安全部队之间的战斗随之展开，平民受伤，学校关闭，邦特兰的商业首都变成了鬼城。

国防部毫不畏惧，要求拜登总统将军队重新部署到索马里，并吹嘘其与当地部队合作的所谓有效性。除了邦特兰安全部队，国防部还希望继续亲自指导达纳布旅，这是一支由1000名战士组成的部队，美国自2011年以来一直 "资助、招募、培训并与之合作"。达纳布旅则被指控伤害平民和任意逮捕，其中一些据称是在美国部队指挥和监督的任务中发生的。而在2017年，美军在与达纳布旅一起进行突击时，记录了自20世纪90年代以来在索马里的首次战斗死亡。拜登总统在2022年中期批准了重新部署。

国防部是根据什么法律授权发展这些代理部队的？行政部门在2016年指定青年党为基地组织的相关部队，因此是2001年《军事力量使用授权法案》规定的合法目标。它在2014年对ISIS做出了同样的认定，但它从未公开宣布ISS为相关部队。换句话说，在2001年《军事力量使用授权法案》被认为授权对青年党和ISIS采取敌对行动之前，国防部就已经发展并与邦特兰安全部队和达纳布旅并肩作战，更不用说ISIS。它不可能依赖2001年《军事力量使用授权法案》，至少不是主要依赖。

相反，军方与邦特兰安全部队和达纳布旅的合作被归类为《美国法典》第10卷第333条和第127e条规定的安全合作，这是国会在反恐战争初期颁布的两项授权。国防部利用第333条，派遣美国部队训练和装备达纳布旅，该旅是索马里国民军的一部分。通过第127e条，国防部训练和装备邦特兰安全部队，将邦特兰安全部队和达纳布旅列入美国的工资单，并指示这两支部队追求美国的军事目标和目的。

国防部明确表示，它不把第333条和第127e条视为使用军事力量的授权。现实却不那么清楚。毕竟，美国军队已经利用这些权力建立、控制，有时还与邦特兰安全部队和达纳布旅等团体一起作战。

本部分调查了第333条和第127e条的文本、实施和限制，解释了这些条款如何本身或与其他权力相结合，成为使用军事力量的事实上的授权。本部分还讨论了2018年《国防授权法案》的第1202条，这是一项新的安全合作条款，以第127e条为蓝本，用于打击国家行为者及其附属机构。对于这些授权中的每一项，本部分讨论了相关的报告制度以及信息的流动，或缺乏信息，从国防部到国会，其他行政部门的利益相关者，以及公众。

2.1《美国法典》第10卷第333条：全球提供培训和装备

《美国法典》第10卷第333条通常被称为 "全球提供训练和装备"，其中规定

国防部长被授权开展或支持......项目，向......外国的国家安全部队提供训练和装备，以建设这些部队的能力，开展以下一项或多项工作：

(1) 反恐怖主义行动。

(2) 反大规模杀伤性武器的行动。

(3) 打击非法毒品贩运行动。

(4)打击跨国有组织犯罪行动。

(5) 海上和边境安全行动。

(6) 军事情报行动。

(7)空域意识行动。

(8) 有助于现有国际联盟行动的行动或活动......。

(9) 网络空间安全和防御性网络空间行动。

它继续解释说，第333条计划可以涉及 "提供和维持国防物品、培训、国防服务、用品（包括消耗品）和小规模建筑"。

从表面上看，第333条的范围似乎不大。它授权国防部选择外国的部队来接受美国的援助。国防部可以提供的援助种类是有限的，不包括执行任务或打击对手。"培训 "和 "国防服务 "被定义为提供指导和修理设备。国防部遵循这些定义并在其中工作。

此外，第333条计划不是秘密。有关第333条计划的信息通常是不保密的，而且国防部偶尔会发布关于这些计划的公开描述和评估。国防部通过报告、通知和简报定期向国会通报其第333条计划。它在构思新项目时与国务院密切合作。

第333条所带来的风险与其说是条款本身的授权，不如说是该权力如何与行政部门不断增长的宪法权力概念相结合而被使用。在整个反恐战争期间，总统们声称有广泛的权利进行自卫，包括美国伙伴部队的集体自卫。这种所谓的权利有可能将第333条选择伙伴部队的权力转化为选择对手的权力--甚至在没有国会授权的情况下。

虽然本报告侧重于第333条，但这一条款并不是允许国防部部署美国部队训练和装备合作伙伴的唯一权力。第333条只是这些训练和装备授权中最广泛的一项，它赋予国防部在其选择的国家和伙伴中发起项目的广泛自由。正如本文所讨论的，第333条所引起的关注，也可能由范围更有限的培训和装备授权下的类似项目引起。

第333条的实践和未经授权的敌对行动的可能性

2018年，国防部在非洲、亚洲、欧洲和拉丁美洲的至少52个国家实施或提议实施第333条计划。其中许多项目旨在建立外国部队应对恐怖主义威胁的能力：

一项2780万美元的计划，为约旦边防军配备夜视装置和小型武器；

一项1290万美元的计划，为印度尼西亚国家警察培训各种武器和医疗设备；

一项1010万美元的计划，为科索沃安全部队提供车辆和通信装置。

其他项目，如在乌克兰的2,210万美元的项目，寻求加强外国部队开展军事情报行动或管理边境安全的能力。

这些计划并不具有可操作性。它们没有授权美国部队陪同外国部队在基地外执行 "真实世界 "的任务。相反，它们允许美国部队转移军事装备、修理装备并培训合作伙伴如何使用这些装备。国会监督员对第333条授权的主要关切集中在成本和效率方面。

然而，这些项目已经导致美国军队参与战斗--包括针对国防部无权根据任何2001年《军事力量使用授权法案》针对的团体。通过在美军及其合作伙伴可以预见的地方开展训练和装备项目，国防部能够依靠宪法赋予的广泛权力，在没有国会明确授权的情况下使用武力进行 "自卫"。

详细说来：总统有固有的宪法权力，可以击退对美国领土和人员的突然袭击。基于这一权力，国防部确立了"单位自卫 "的概念，或在特定地区的美国部队的防御。当然，美国部队在面对对手时必须能够保护自己。然而，当美国部队被部署到第333条伙伴正在积极打击他们自己的对手的地区时，问题就出现了，这些对手可能不在2001年《军事力量使用授权法案》的范围内。完全可以预见的是，美军可能会遇到，甚至受到这些对手的威胁。宪法中没有任何条款允许总统将美军置于潜在对手的近旁，然后在这些对手开火时声称进行自卫。

培训和装备项目

本地图反映了截至2018年年中拟议或正在运行的333条款项目的综合清单。它可能没有反映出最近实施第333条计划的所有国家的情况。

有§333项目的国家：阿富汗，阿尔巴尼亚，巴哈马，巴林，伯利兹，贝宁，布基纳法索，佛得角，喀麦隆，乍得，哥伦比亚，哥斯达黎加，科特迪瓦，克罗地亚，多米尼加共和国，萨尔瓦多，加蓬，格鲁吉亚，加纳，危地马拉，几内亚，几内亚比绍，洪都拉斯，匈牙利，印度尼西亚，牙买加，约旦。哈萨克斯坦、肯尼亚、科索沃、黎巴嫩、利比里亚、毛里塔尼亚、墨西哥、蒙古、黑山、摩洛哥、尼日尔、尼日利亚、北马其顿、巴拿马、秘鲁、菲律宾、罗马尼亚、塞内加尔、塞尔维亚、索马里、南非、塔吉克斯坦、坦桑尼亚、多哥、特里尼达和多巴哥、突尼斯、乌干达、乌克兰、乌兹别克斯坦。

更令人不安的是，国防部辩称，它拥有固有的宪法权力，可以在没有国会授权的情况下进行 "集体自卫"，或保卫与美国结盟的指定外国团体。这种说法在宪法文本或历史中没有依据。此外，该部门的集体自卫概念远远超出了在联合行动中保护伙伴部队对抗共同对手的范围。根据该部门的解释，即使对美国人员没有明显的威胁，它也可以与伙伴部队的对手作战。

尽管没有国会的授权，单位和集体自卫理论都使执行训练和装备任务的美国部队能够参与战斗。这一点在菲律宾最为明显，自2001年以来，国防部在第333条和相关项目上花费了超过39亿美元，以帮助菲律宾军队打击阿布沙耶夫和伊斯兰祈祷团--这些恐怖组织从未被公开认定为2001年《军事力量使用授权法案》规定的 "相关部队"。

在菲律宾，除了自卫演习，美军被明确禁止参与战斗。然而，通过在恐怖活动的 "温床 "建立前沿作战基地，然后进行巡逻以确保这些基地的安全，可以预见，美军最终会与对手交火。而当菲律宾军队的成员遭到枪击时，美军会救援他们。2011年，半岛电视台发现，美军与许多敌视菲律宾政府的团体直接交战，而不仅仅是阿布沙耶夫或伊斯兰祈祷团。这种广泛实施的自卫行为引起了人们的猜测，即美军违反了他们的交战规则并超越了他们的权力。

菲律宾并不是国防部为与伙伴部队合作而建立危险的前沿作战基地的唯一国家。反恐战争促使美国从大型传统基地转向更接近潜在对手的小型秘密基地。除了在菲律宾的基地外，研究人员和调查记者在非洲十几个国家发现了至少34个前沿作战基地。国防部将这些基地周围的安全巡逻视为 "帮助保护......地区的非常真实的任务的一部分"。国防部还允许美军进行集体自卫，以从2001年《军事力量使用授权法案》未涵盖的对手手中拯救非洲的合作伙伴。

至少在菲律宾和非洲，国防部很少有机会对国家行为者进行单位自卫或集体自卫，因为国家行为者可能有更大的能力进行报复或军事升级。在国防部的伙伴与外国或其代理人作战的其他情况下，这不能被视为理所当然。特朗普总统和拜登总统都依靠单位和集体自卫来直接打击伊拉克和叙利亚境内由伊朗支持的民兵组织。另外，一名国会工作人员建议，如果在东欧执行333条款计划的美国部队在执行任务时发现俄罗斯的威胁，他们将有权作出反应。

将第333条和广泛的自卫概念结合起来的能力，不仅增加了在国会没有批准的地方和对敌人采取敌对行动的可能性。它还创造了故意滥用的可能性。虽然没有证据表明这种情况已经发生，但没有什么能阻止国防部为与对手交战而设计333条款计划，而不寻求国会授权。国防部可以简单地启动一个项目来训练和装备正在与该对手作战的外国伙伴，从而将美国军队置于可能发生战斗的位置。在这一点上，该部门对宪法自卫的广泛解释可以作为美国军事行动的法律依据。

第333条的风险并不限于国防部援引宪法自卫的情况。第333条也可能与国防部对其《军事力量使用授权法案》权力的广泛解读相重叠，从而增加美军参与战斗的机会。

第333条和2001年《军事力量使用授权法案》之间的重叠解释了2017年的尼日尔事件，在该事件中，为执行第333条计划而部署的美国部队遭到了伏击，并在战场上出现了伤亡。尽管第333条小组主要在一个基地从事训练和装备活动，但一项长期命令--据一名前国防部高级官员说，该命令 "有点像根据2001年《军事力量使用授权法案》"--允许它在基地外追击目标。利用这一重叠的行动权力，第333号命令小组及其尼日利亚受训人员执行了一项任务，在与马里的边界附近杀死或捕获大撒哈拉地区伊斯兰国（IS-GS）的一名领导人。该任务失败了。第333号命令小组及其伙伴失去了目标，并在边境城镇通戈通戈（Tongo Tongo）外与IS-GS的战斗人员对峙。在随后的枪战中，四名美国人和四名尼日利亚伙伴被打死。

伏击事件发生后，立法者和国防部争相了解发生了什么。国会组织了关于该事件和国防部使用武力的权力的听证会。国防部长作证说，被伏击的小组在尼日尔是 "以培训和建议的角色"，而不是根据2001年《军事力量使用授权法案》发挥战斗作用。后来，特朗普政府承认，该小组虽然是以训练和装备为目的部署到尼日尔，但它是根据2001年《军事力量使用授权法案》执行任务的。国防部对这次伏击事件的调查发现，为执行第333条计划而部署的美国部队 "有权与尼日尔伙伴部队开展[反恐]行动"。

当国会颁布2001年《军事力量使用授权法案》时，它并没有设想在尼日尔使用这一权力。国会也没有想到2001年《军事力量使用授权法案》会被用来对付ISIS，更不用说IS-GS。这两个组织在9月11日都不存在，而且IS-GS从未被公开认定为2001年《军事力量使用授权法案》规定的基地组织的 "相关部队 "之一。

但是，那些认为美国军队被部署到非作战的333条款任务的立法者没有什么理由提出问题：333条款计划为国防部在雷达下开展这些《军事力量使用授权法案》行动提供了掩护。此外，如果没有第333条计划和合作伙伴，尚不清楚美国部队是否会被部署到尼日尔，以及是否有资源首先承担这样一个危险的任务。

制衡与制约

国防部选择伙伴部队和实施训练--充足计划的能力有五个主要限制：

(1)第333条列举的援助类型和目的；

(2)所谓的莱希法案（10 U.S.C. § 362）中概述的人权审查制度；

(3)需要国务院的同意；

(4)东道国施加的任何限制；

(5)国会的偏好。

在实践中，这些限制相对较弱，并没有阻止第333条计划在可能使美国部队暴露在战斗中的地点和方式下运行。然而，它们有一些潜力来阻止或控制滥用。

对第333条计划最明显的限制来自于该条款的文本。第333条允许国防部为特定目的向外国军队 "提供训练和装备"。正如所讨论的那样，允许的训练类型已被定义，不包括开展行动或使用武力。所列举的目的可以是广泛的，如 "建立[外国]部队进行......的能力。. . [反恐行动"，但它们不是无限制的。重要的是，第333条不允许国防部仅仅因为外国部队与伊朗这样的 "无赖国家 "或中国这样的 "近邻 "作战而给予援助。在某种程度上，这限制了第333条计划与一个国家对手的紧张局势升级的可能性。

第333条所列举的六个目的仍然允许国防部与对抗国家行为者的外国部队合作。具体而言，第333条计划可以建立外国部队在大规模杀伤性武器、海上和边境安全、军事情报、空域意识、国际联盟工作或网络空间安全和防御方面的行动能力。但第333条计划不能为其他类型的针对国家行为者的行动提供训练或设备。

出于这个原因，国防部在俄罗斯2022年入侵前根据第333条向乌克兰提供援助时，只限于运行一个 "图像能力"项目。尽管国防部的首要目标是明确地 "威慑俄罗斯"，并使乌克兰能够 "控制[]其国际公认的边界"，但其第333条计划必须为建设乌克兰的情报能力而量身定做。该计划不能被用来训练和装备乌克兰军队，以打击顿巴斯或克里米亚的俄罗斯代理人。

《莱希法案》对国防部选择伙伴部队的能力提出了另一个制约因素。莱希法是一项人权审查条款，禁止国防部协助被指控严重侵犯人权的可靠部队。尽管莱希法案的审查记录并不完美，但它仍被视为确保国防部不与最严重的违法者合作的 "重要工具"。值得注意的是，国防部不会自行评估潜在的合作伙伴；莱希法案要求国防部与国务院协商。

除了莱希法案的审查，国务院还通过法定的同意和协调程序参与选择第333条伙伴部队。第333(b)条规定，其方案 "应 "与国务院共同制定和规划。它还要求国务卿在启动任何计划之前批准该计划，然后与国防部协调实施该计划。

国防部官员提到国务卿在制定第333条计划中的作用是 "关键和慎重的"。此外，国务院同意，第333条计划的同意和协调程序，包括国务院律师的审查，是国防部 "最有力的 "机构间程序。国务院参与设计和实施第333条计划可以防止国防部在不考虑外交政策影响和法律限制的情况下选择伙伴部队。

尽管法律中没有任何内容明确要求他们批准，但另外两个利益相关者有权力限制第333条计划：外国政府和国会。第333条授权国防部训练和装备外国的 "国家安全部队"，而不是非正规部队或个人。这要求国防部与外国政府就是否、何时、何地以及如何部署美国军队进行谈判。

在实践中，关于第333条计划的谈判是在高层进行的，外国政府可以对美国的交战规则设定限制。例如，菲律宾禁止美军追击摩洛伊斯兰解放阵线这一分离主义组织，因为它不希望美军破坏正在进行的和平谈判。

国会也可以防止第333条计划被滥用。第333(e)条规定了一个 "通知和等待 "期，要求国防部在项目启动前至少15天通知国会新的333条款项目。这一通知并没有赋予国会否决权，但它确实给了立法者提出关切的机会。一位国会监督员形容国防部 "愿意倾听关切[和]回应关切以确保我们满意"。在某些情况下，国防部甚至 "在我们要求他们推迟到我们满意的时候等待[国会]"。

国会的非正式审查和修改程序依靠的是规范，而不是法律。它还要求国会知道要问什么问题，提出什么关切。尽管如此，如果国会监督者了解第333节如何与行动权力相结合，他们可以对建立前沿作战基地或参与自由的集体自卫演习的计划提出质疑。

监督制度

第333条和相关条款规定了一系列报告和通知要求，在理论上使国会能够监督第333条计划。这些要求要求提供关于新的和正在进行的第333条计划的信息，第333条计划的效率和效果，以及对单位和集体自卫的援引。基于国防部向国会提供信息的规律性，一些人认为第333条是监督的 "黄金标准"。

第333条计划的报告和通知制度确实比其他安全合作条款的报告和通知制度更有力。但是，他们仍然向相关的国会监督者提供零散的信息，并在很大程度上将公众排除在关于何时、何地以及如何部署军队的对话之外。此外，国防部对其报告要求的遵守往往是不完整的。

最明确的报告和通知要求可以在第333条本身的文本中找到。第333(e)节要求国防部向 "国会的适当委员会"--定义为众议院和参议院的武装事务、外交事务和拨款委员会--提供关于任何新的第333节计划的预先通知。通知必须说明将接受培训和设备的国家和单位。他们还必须描述支持的数量、类型和目的，以及以前提供给该国的任何此类支持。

正如所讨论的那样，第333条通知给了国会一个机会来衡量国防部的计划项目。但是，国会只有在全面了解特定项目的风险和影响的情况下才能提供有价值的意见。在实践中，通知程序的几个方面掩盖了国会的观点。

首先，国防部分批提交其第333条通知，其中可能包括几十个项目，供国会监督员在15天的通知和等待期内审查。一位国会工作人员说，这些批次可能是 "压倒性的"，特别是考虑到国防部项目的地理广度。负责分析第333条计划的少数国会工作人员不太可能对国防部在洪都拉斯、罗马尼亚和塔吉克斯坦等遥远地区的安全威胁和影响有深入的了解。

其次，第333节通知往往忽略了对理解这些威胁和影响至关重要的信息。通知中很少指出伙伴部队可能会遇到的对手。在2018年的四份通知中，在菲律宾进行的价值5,225万美元的反恐计划中，没有一份通知提到阿布沙耶夫或伊斯兰教祈祷团。在2018年一份关于乌克兰项目的通知中，国会没有被告知训练是否仅限于乌克兰西部的基地，还是会在顿巴斯和克里米亚的基地或附近的基地进行。尽管第333(e)节没有明确要求提供这一信息，但如果没有这一信息，国会就无法评估美国军队最终陷入战斗的风险。

此外，国防部有时会遗漏333(e)节明确要求的信息。例如，通知并不总是确定国防部打算训练和装备的具体伙伴部队。通知没有按照法律要求确定一个 "具体单位"，而是笼统地提到一个国家的国家级安全部队。尽管第333(e)节有明文规定，但国会可能不会被告知国防部所选择的并声称有固有权利保卫的伙伴。

第333(f)节还要求国防部向国会的相关委员会提供季度报告。然而，这些报告的重点是有关培训和设备交付的后勤细节。国防部为满足这一要求，提交了带有最低限度叙述性解释的电子表格。这些电子表格并没有说明第333条计划是如何进行的，也没有说明美国和伙伴部队是否参与了敌对行动。

国防部对其安全合作项目的监测和评估也没有让国会了解第333条项目是如何进行的。2016年，在国防部官员多年来告诉国会333条款是 "反恐斗争中最重要的工具之一 "之后，130国会首次要求国防部对其333条款项目进行正式审查。由此产生的法律，10 U.S.C. § 383，指示国防部评估项目的风险，监测它们的执行情况，评估它们的效率和效果，并确定经验教训以改进未来的项目。它还要求国防部向 "国会国防委员会"--定义为众议院和参议院的武装事务和拨款委员会--提交一份年度监测和评估报告，并公布每个项目的评估摘要。

然而，第383条没有规定国防部有义务与国会或公众分享其关于计划风险的调查结果--这可能包括美军进行单位或集体自卫的风险。383条报告只需要描述国防部为进行监测和评估所采取的步骤，以及列出所吸取的教训。同时，公开的摘要只涉及项目的效率和效果，而且法规允许国防部 "省略任何[国防]部长认为不应披露的信息"。在第383条通过六年后，国防部只公布了两份公开摘要，其中没有一份涉及到计划风险。国防部官员和国会监督者都将第383条的监测和评估描述为 "正在进行的工作 "和 "相当新 "的做法。

在某种程度上，国会意识到其第333条和383条的报告和通知制度是不够的。近年来，国会颁布了一系列额外的法律，要求国防部及时报告单位和集体自卫的演习。

2013年，国会颁布了10 U.S.C. § 130f，要求国防部向国会国防委员会提交 "敏感军事行动 "的通知。随后在2016年、2018年和2021年进行了修订，每一次修订都明确了国会的要求--并强烈暗示该部门根据以前的形式提交的文件没有让监督者满意。在目前的形式下，第130f条明确规定，它涵盖任何 "武装部队为自卫或保卫外国伙伴而进行的行动，包括在合作行动期间"。

与此同时，国会在2018年颁布了一项要求，即国防部在指定一个伙伴部队有资格提供集体自卫时要通知国会国防委员会。同年，国会责成国防部提交一份报告，讨论第333节和 "使用美国军事人员提供集体自卫以支持指定的外国伙伴部队的国内和国际法律依据"。第二年，国会责成国防部向各国防委员会提供一份报告，概述其行使集体自卫的政策。而在2021年，国会责成国防部向其提供 "每月简报，概述......根据外国伙伴的集体自卫概念使用军事力量的情况。"

国防部对这些报告和通知要求的遵守一直乏善可陈。国会多次不得不修改其要求，要求提供更多的信息，议员们也抱怨国防部缺乏透明度。在2019年的一次听证会上，众议员里克-拉森断言，该部门没有 "一贯遵守 "第130f条的规定，对第130f条通知的时间和内容都提出了批评。同年，杰森-克罗议员问国防部长，为什么该部门"没有履行其义务并提交国会授权的报告"，其中包括第333条和集体自卫。2021年，国会考虑扣留国防部的部分资金，直到它提交一份关于集体自卫的逾期报告。

即使国防部定期遵守这些报告和通知要求，相关的立法者--更不用说公众--仍将被排除在关于美国何时、何地、对谁使用武力的对话之外。法律规定，国防部只向 "国会国防委员会 "披露信息，这个术语没有包括众议院和参议院的外交事务委员会。因此，对第333节负有共同责任并对宣战和授权使用武力负有主要责任的国会监督者仍将缺乏有关国防部敌对行动范围的关键信息。

只有一部法律，即《战争权力决议》，旨在向国会全体成员以及公众提供有关国防部实际和预期敌对行动的信息。该法第4(a)(1)条要求总统在48小时内通知众议院议长和参议院临时议长任何未经授权将美国军队引入 "敌对行动 "或导致 "即将卷入敌对行动 "的情况。

早在里根政府时期，他就没有披露在萨尔瓦多和尼加拉瓜的敌对行动，总统们拒绝提交必要的报告。自反恐战争开始以来，不遵守规定的情况更加严重。在1973年至2001年期间，各国总统共提交了26份关于单边军事行动的报告。150 在2001年以来的20年里，尽管美国的军事足迹大大增加，但各国总统仅提交了12份报告。这些报告中没有一份披露了根据第333节或其他训练任务部署的美国军队所采取的单位或集体自卫行为。上一份关于在菲律宾活动的第4(a)(1)节报告是在1989年提交的，当时乔治-布什总统为应对该国的政变企图而派遣了美国部队。

第4(a)(1)节报告的缺失反映了一种有意的选择。行政部门的律师对 "敌对行动 "的定义，即触发战争权力决议的情况，排除了现代战争的大部分。例如，他们认为，"零星的军事或准军事攻击"，以及美国军队 "只是出于自卫 "的情况，都不属于法律的范围。这种解释没有文本依据，立法史也倾向于与之相矛盾。但它使历届政府得以逃避国会的监督，似乎没有受到惩罚。

通过不报告不属于 "全面军事交战 "的敌对行动，白宫和国防部阻止了国会的大部分成员--以及公众--了解第333条授权所蕴含的风险。没有这种理解，这些风险将继续得不到解决。

2.2《美国法典》第10卷第127e条：反恐代理部队

在国会颁布第333条的前一年，国会通过了《美国法典》第10篇第127e条155，该条款是关于反恐战争地理范围的争议中心。

第127e条规定:

国防部长可以......在任何财政年度内花费不超过100,000,000美元，向参与支持或促进美国特种作战部队为打击恐怖主义而进行的授权军事行动的外国部队、非正规部队、团体或个人提供支持。

法律语言并不是清晰的典范。关键术语没有定义，因为第127e条既没有列举也没有限制可以向伙伴部队提供或期望从伙伴部队获得的 "支持 "类型。此外，该条款是循环的：根据其文本，第127e节允许美国部队 "支持 "正在 "支持 "美国部队的伙伴部队。

尽管第127e条可能是模糊和复杂的，但该条款的三个部分表明了该权力的目的和用途。

首先，也是最明显的，第127e条计划必须有助于美国 "打击恐怖主义 "的努力。与可用于国家和非国家背景的各种目的的第333条不同，第127e条要求伙伴部队 "参与 "支持当前的反恐工作。

其次，第127e条项目必须推动美国部队 "授权的持续军事行动"。换句话说，在建立127e条款项目之前，美国部队必须已经在一个国家追求允许的军事目标。此外，伙伴部队也必须在追求这些目标。这与第333条有很大的不同，第333条不以美国部队开展行动为前提，而是建立伙伴部队的能力以实现他们自己的军事目标。

总的来说，该条文允许国防部招募外国个人或团体来协助美国军队实现其他法律授权的美国反恐目标。它没有为国防部提供任何独立的权力来追求额外的反恐目标。为了反映这种理解，国防部官员在公开声明中把第127e条描述为资助或培训和咨询的权力，而不是使用军事力量的授权。

然而，关于国防部根据第127e节提供和接受何种支持，以及国防部是否派遣伙伴部队执行美国部队无权承担的任务，问题仍然很多。而且，与第333条一样，在与第127e条伙伴合作时，存在美国部队单位或集体自卫的风险。鉴于对第127e条计划的监督制度不完善，这些问题和风险就更加紧迫了。

实践中的第127e条和未经授权的敌对行动的可能性

127e条款的起源可以追溯到反恐战争的早期。国防部很快意识到，美国部队缺乏文化能力和当地知识，无法找到并打击阿富汗境内的基地组织和塔利班部队。此外，国防部缺乏法律授权，无法诱导阿富汗人填补这些空白。

中情局则不然。国防部邀请中央情报局向阿富汗人支付报酬，以支持甚至开展美国的行动。但这两个机构有不同的任务和优先事项，2002年，国防部开始起草一份立法提案，授权其直接向当地团体和个人付款。

该提案一经提出，就引起了争议。一些官员担心，这将使美国军队能够在没有监督的情况下发展准军事团体。尽管如此，该提案还是得到了推进。2004年，国防部将其作为立法的重中之重，派国防部长拉姆斯菲尔德游说国会通过该提案。基于国防部的积极倡导，国会颁布了第127e条，最初被称为第1208条授权。

从那时起，国防部官员就将第127e条称为 "我们在反恐斗争中拥有的唯一最重要的权力"。正如一些人所担心的那样，他们还将利用这一权力在世界各地建立阴暗的代理部队。

国防部官员将第127e条计划称为 "通过行动方式 "的一部分--他们将这种方式定义为 "由我们的伙伴，国家或非国家，在[美国部队]的有利支持下，并通过美国当局和伙伴协议来领导。" 他们把作为第127e条计划的一部分而执行的任务称为 "建议、协助、陪伴 "任务。但 "通过 "未能充分表达第127e条计划背后的方法。这些计划并不只是向伙伴部队提供有利的支持。相反，它们允许美国招募伙伴部队，训练他们，装备他们，维持他们，并支付他们的工资。127e条款也不涉及任何意义上的由伙伴部队领导的行动。从根本上说，第127e条项目寻求发展代用部队，以实现美国部队选择的军事目标。在接受Politico采访时，现任和前任国防部人员描述了 "指挥 "伙伴部队并让他们做 "我们的工作"。

同样，"建议、协助、陪伴 "也不能反映美国参与执行第127e条伙伴部队任务的程度。国防部的政策允许美国部队在咨询、协助、陪同任务的 "所有阶段 "与伙伴部队整合。即使是没有 "伴随 "部分的 "建议和援助 "任务，也允许美国部队在实地与伙伴部队结合，直到最后攻击的时刻。

无论美军是完全参与一项任务，还是负责留在最后的掩护和隐蔽位置，他们都可能最终参与直接战斗。2017年，美国部队在五角大楼称为 "建议和援助 "的索马里任务中出现了伤亡。国际危机组织记录了2017年在喀麦隆的一次任务，在这次任务中，美国部队虽然驻扎在其伙伴部队后方300米处，但最后却开枪打死了一名对手。

简而言之，第127e条计划涉及建立伙伴部队，控制他们，有时还通过他们并肩作战。鉴于第127e条不是使用军事力量的授权，这就提出了一个问题，即什么法律授权可以证明这些行动是合理的。毕竟，第127e条计划必须支持 "授权的持续军事行动"。然而，由于几个原因，127e条款可能导致美国军队参与他们在现有授权下无法--或根本不会--开展的军事行动。

通过第127e条合作伙伴开展的行动的方式是由执行命令（EXORD）确定的。执行命令是在国防部长或总统的指示下发布的启动和开展军事行动的命令。它们类似于机构规则，因为它们具有法律效力并执行相关的法律或宪法框架。执行命令可能允许美国军队在特定地区、针对特定对手或在特定情况下参与战斗，以推进使用军事力量的授权或自卫。或者，它们可以限制美国部队在不开火的情况下对局势产生影响。

作为一个法律问题，执行命令本身不能作为使用武力的授权。但在实践中，我们有理由担心这些文件会成为事实上的授权。许多执行命令并没有明确规定其颁布的权限，而且许多执行命令 "描述非常宽泛，非常简短"。一位国防部官员解释说，"含糊不清 "的执行命令语言可能使其 "非常难以 "确保美国军队及其第127e条伙伴正在追求合法的目标，特别是当有多个恐怖组织在一个地区活动时，有些受2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF）管辖，有些则不受影响。

使问题更加复杂的是，国防部官员并不总是将执行命令对美军的限制适用于他们的127e条款伙伴部队。即使在相关的E执行命令（EXORD）没有授权美军参与直接战斗的情况下，美军也曾指挥伙伴部队作战。正如一位前国防部高级官员所解释的那样，美军可以利用第127e条伙伴部队来追求目标，当他们 "没有授权在特定的地理位置上派驻人员并开展行动"。

这种操作模式是有问题的，因为执行命令（EXORD）中包含的限制可能反映了缺乏法律授权--例如，对美军可以合法参与战斗的团体的限制。然而，执行命令（EXORD）限制的原因可能没有在命令本身中得到解释。美军可能会认为，这种限制来自于东道国的协议或政治考虑，而不是2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF）或宪法自卫的不适用性。然后，美军可能认为他们有权通过他们的第127e条伙伴部队参与间接战斗。执行命令（EXORD）中没有任何内容可以表明他们是对还是错。

总的来说，第127e条 "授权的持续军事行动 "要求的实施令国会监督者感到不安。一位工作人员感叹，国防部 "似乎在倒着工作"，把127e条款作为行动的基础，而不是把行动作为127e条款活动的基础。另一位工作人员解释说，127e条款的扩散引发了关于美国军队是否依靠适当授权的 "大量讨论"。该工作人员坚持认为，"让伙伴部队采取行动[如果美军]没有合法授权采取该行动，就没有法律依据"。这与国防部许多官员的理解相矛盾，即可以要求第127e条规定的合作伙伴采取超出相关执行命令（EXORD）允许的行动。

使用127e条款作为使用军事力量的事实上的授权，可以解释国防部早期与邦特兰安全部队和达纳布旅在索马里的合作，当时2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF）涵盖青年党和ISIS。这也可以解释国防部在喀麦隆使用第127e条计划来追捕在西非活动的恐怖组织博科哈拉姆的领导人。博科圣地从未被公开认定为基地组织的相关势力，因此是2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF）规定的合法目标。

如果将第127e条与2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF）脱钩，那么第127e条计划令人惊叹的地理范围也就有了意义。研究人员和记者不仅在阿富汗和伊拉克，而且在喀麦隆、埃及、肯尼亚、黎巴嫩、利比亚、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、尼日利亚、索马里、叙利亚、突尼斯和也门发现了第127e条计划。在索马里，研究人员和记者发现了涉及埃塞俄比亚、肯尼亚和乌干达的军事特遣队以及当地部队的第127e条计划。这些第127e条计划的范围远远超出了已披露的2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF）活动的国家名单。这并不是对第127e条计划的完整描述：调查性新闻显示，在一个印度-太平洋国家也开展了第127e条计划。这个国家可能是菲律宾，美军在那里长期打击不属于2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF）范围内的恐怖组织。

代替2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF），第127e条计划可以基于执行宪法规定的总统固有权力的EXORD--正如在第333条背景下讨论的那样，这种权力已经通过可疑的单位和集体自卫的援引而被过度扩展。一位国会监督员证实，第127e条的活动 "最肯定 "是以自卫为由进行的。

使用单位或集体自卫作为第127e条计划的基础，其本身就令人担忧。这意味着国防部已将美国部队置于必须进行单位自卫或使用集体自卫的境地。此外，国防部将在一个2001年《军事力量使用授权法案》（AUMF）不适用于某些或所有潜在对手的地方这样做。换句话说，美国部队将对抗其伙伴部队的对手，而不是对美国领土或人员构成威胁的实体。一位前国防部高级官员证实，在动荡地区开展的第333条或其他训练项目可能导致援引宪法自卫，然后启动第127e条计划。

通过根据第127e条建立和控制新的合作伙伴来打击伙伴部队的对手，可能会使基于对宪法权力的可疑解释而产生的敌对行动的风险增加。第127e条伙伴部队，像第333条伙伴部队一样，根据国防部的政策可以有资格进行集体自卫。即使是非正规部队似乎也是如此：2016年9月，美国部队援引集体自卫权，对邦特兰安全部队的一支敌对民兵发动了打击。在对这次打击进行调查后，国防部确定这是一次合法使用武力，保护了其合作伙伴。

除了单位和集体自卫，还有一种宪法自卫的理论值得一提：国家利益理论。如上所述，自20世纪90年代初以来，各国总统都声称并援引了使用武力保护无定形的、未定义的 "重要国家利益 "的固有权力。虽然没有迹象表明这一理论被用来支持第127e条的计划，但第127e条中没有任何内容可以阻止基于这一无根基理论的计划的实施。

最后，即使在有合理的法律依据采取军事行动的情况下，美国通常也可能出于一系列原因而不采取军事行动，包括资源限制和国内政治反弹。简单地说，美国人可能不想为新的海外军事冒险活动埋单，或在非洲和亚洲的偏远地区为不透明的原因造成伤亡。第127e条允许国防部避开这些民主限制，通过代理人打仗，而且基本上是秘密进行。这一授权降低了军事行动的实际和政治成本，至少在短期内是这样，但却扩大了美国的行动和敌对行动。

打击恐怖主义的代理部队

这张地图反映了根据公开信息和布伦南中心的采访所了解的第127e条项目。它并不是第127e条项目的全面清单。

有§127e项目的国家：阿富汗、喀麦隆、埃及、伊拉克、肯尼亚、黎巴嫩、利比亚、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、尼日利亚、索马里、叙利亚、突尼斯、也门。

检查和约束

很少有保障措施防止使用第127e条作为通过代理人使用武力的事实授权。该条款的案文宽泛而模糊，参与管理其他安全合作方案的利益攸关方——国务院、东道国和国会——在很大程度上被排除在第127e条决策之外。通过一系列有问题的法律解释，国防部几乎无限制地拥有建立和控制伙伴部队的调动权。

第127e条对国防部与伙伴部队合作的能力施加了两项限制。首先，国防部似乎尊重这一要求。强制运行第127e条项目以支持反恐目标。第127e条计划通常不能支持打击流氓国家或伊朗或中国等近邻的行动

第二个文本限制是，合规性比较不稳定，它要求第127e条项目支持“授权的正在进行的军事行动”。如上所述，这些行动是在EXORD下开展的，EXORD可以执行诸如

2001年《军事力量使用授权法案》和宪法自卫等授权。但是美国军队在提出和执行第127e条项目时并不总是依赖于EXORD。一位国防部官员解释说，“实际上。。。会有误解。”负责第127e条项目的部队“不知道他们需要[由第127e条项目提供的]任务授权和[由第127e条项目提供的]供资授权。”部队确实依靠EXORD获得特派团授权，但不能保证这些EXORD旨在执行2001年《军事力量使用授权法案》或宪法规定的自卫。如上文所详述，EXORD通常没有具体说明颁布这些命令的权限，而且EXORD本身似乎有时代表实际的法律授权。

国防部还遵守对《莱希法》的不合理解释，该法要求对“外国安全部队的任何训练、装备或其他援助”进行人权审查。第127e条项目为伙伴部队提供一系列援助，从薪水到培训和装备。尽管如此，国防部坚持认为《莱希法》不适用于

第127e条项目。这一立场是站不住脚的，特别是考虑到2019年的一项法律明确要求国防部制定计划，审查“任何外国部队、非正规部队、团体，国防部没有制定或执行这样一项计划，只是通知国会，“在许多情况下”，它对非正规部队、团体和个人进行了人权审查

由于美国国防部将第127e条排除在《莱希法》制度之外，所以没有任何法律禁止美国军事情报局通过。此外，国防部没有义务就其潜在伙伴的人权记录与国务院协商。

第127e条规定的机构间进程也没有赋予国务院制定这些方案的切实能力。第127e条只需要“相关代表团团长”，当地大使的同意，就可以启动一个新的项目。国务院不参与构思或设计第127e条方案。它也没有参与监督其执行情况。国务院官员认为，第127e条同意程序不会导致对拟议方案的“广泛审查”或有效考虑潜在的意外后果

2021年，国会试图加强美国国务院在第127e条决策中的作用，要求“每个相关使团团长及时通知国务院相关使团或局的相关人员并与他们协商”。但这一变化仍然依赖地方大使，而不是国务卿，不可能产生强有力的机构间参与或监督。根据这一评估，记者韦斯利·摩根解释说，大使可能不“了解特种部队的细微差别”，在军事行动方面可能不“提出许多问题”。前国务院和国防部官员证实，在从即将离任的大使到即将上任的大使的信息移交过程中，第127e条计划的细节可能会“丢失”。

当然，一些国家——比如索马里，邦特兰安全部队和达纳布旅项目开始后——与美国保持着不正常的关系，因此没有大使。前国防部和国务院官员不确定，如果有的话，在这些国家运行第127e条程序会采用什么机构间协议。一位国会监督员说，她“如果有人在那种情况下不费吹灰之力就能搞清楚这一点，她会感到惊讶。”

东道国也有有限的能力，以检查不当或不谨慎的第127e条方案。由于法律允许国防部与“非正规部队、团体或个人”合作，而不仅仅是与正规部队合作，因此没有要求国防部寻求东道国的同意。也许为了遵守国际法，国防部仍然坚持寻求同意的内部政策。“低级”政府或军队。这一过程“可以像通知外国指挥官那样简单”。部队打算与伙伴部队一起执行任务

国防部确保东道国同意的宽松政策导致第127e条计划超越外国政府的期望。2016年，国防部不得不关闭了一个第127e条计划。据报道，埃塞俄比亚政府对美国的势力范围“感到不安”。控制第127e条伙伴部队。217如果从一开始就与高级别领导人协商，该方案可能不会启动或会以不同的方式运行。

最后，国会对第127e条行动的运行地点和方式几乎没有控制权。法律比第333条有更灵活的通知和等待期。虽然国防部在发起第127e条计划之前通常必须向国会发出15天的通知，但在“特殊情况下”可以绕过这段时间。如果国防部长确定了这种情况，国防部可以在第127e条使用后48小时通知国会。这种事后通知剥夺了国会提出问题和事先提供投入的能力。此外，即使国防部提前通知，第127e条的监督规范也远远弱于第333条的监督规范。正如一名国会工作人员解释的那样，国防部可能会“考虑到”国会的反馈意见，但国会议员“永远不会成为作出决定的作战指挥官”。

监督制度

国会一直在努力监督国防部第127e条计划。第127e条规定的国会报告和通知是高度机密和狭义分发的。关于第127e节和相关主题的其他必要报告（如EXORD、2001AUMF和集体自卫）根本不会生成。国防部甚至监督国务院向国会办公室介绍第127e条计划的能力。因此，很少有国会议员对第127e条是如何工作的，在什么地方使用，在什么类型的战斗中能够发挥作用有明确的理解。

如前所述，第127e条要求国防部提前15天或在特殊情况下在计划启动后48小时内向国会通知新计划。根据第127e(d)(2)条，每份通知必须包含一系列信息：伙伴部队的身份；伙伴对手的描述；美国支持的类型。部队将给予和接受；计划的预期成本和持续时间；对计划如何与美国结盟的评估。国家安全目标；解释相关的法律和业务当局，包括EXORD。

近年来，国会只需要这样一份全面的信息清单。同样，2021年的修正案首次要求国防部通知国会第127e条伙伴部队所针对的团体。15年来，国会试图在没有这种基本信息的情况下理解和监督第127e条方案。在此期间，尚不清楚国防部是否提供了国会所要求的有限信息。2019年，国会不得不修订第127e(d)(2)条，以澄清当国会在2016年要求提供关于“向[第127e条]资金接受者提供或将要提供的支助类型”的信息时，它实际上想要“对支助的详细描述”。

第127e(i)(3)节要求的半年期报告必须描述上一个日历年和当前日历年的第127e节方案，它并不比通知更具启发性。这些报告主要归纳和汇编了已经提供的通知中的某些信息。一位国会监督员质疑国防部第127e条下的书面披露的价值，他哀叹道，“我会在[报告和通知]中看到东西，我知道这是故事的一半。”

不管这些报告和通知有什么价值，大多数国会办公室都不会收到。国防部只需向国会国防委员会提交这些文件：众议院和参议院关于武装服务和拨款的委员会。225 这不包括众议院和参议院外交事务委员会，尽管这些委员会主要负责决定美国在何处与谁作战。

不那么直观的是，它也排除了议员自己的办公室，即使这些议员在国会国防委员会任职。国防部的第127e条报告和通知往往被归类并指定为敏感隔离信息（SCI）。

委员会工作人员——为委员会办公室工作而不是为个别成员工作的人员——可能有查看此类材料的必要许可。事实上，当委员会办公室收到第127e条材料时，它们通常不将这些材料转交给成员办公室，甚至不为成员办公室汇总这些材料。据一位工作人员说，只有极少数立法者主动与委员会办公室协调，阅读其工作人员无法阅读的材料

作为机密报告和通知的替代，选定的国会议员可以通过国防部的通知和第130f条下的简报了解第127e条的活动。第130f条要求国防部“迅速提交……通知并“定期向国会国防委员会”通报敏感军事行动，包括“致命行动或俘虏行动……”。由外国伙伴与针对[]特定个人的武装部队协调进行。”

从表面上看，第130f条是符合要求和适当分发的第127e条材料的不良替代品。第130f条不要求核算所有§127e方案或其法律依据。它只涉及已经用于执行任务的§127e方案；它不涉及通过伙伴或与伙伴一起进行未来敌对行动的可能性。此外，第130f条仅涵盖针对“特定个人或个人”的任务。将省略针对其他军事目标(如敌方基地或前哨)的任务以及第127e条合作伙伴涉及使用致命武力的巡逻。最后，正如所讨论的，国会一直难以获得§130f所要求的信息；多年来，它反复修改了该条款，以澄清立法者需要更多地了解美国。以及伙伴部队的敌对行动。

除了第127e条和第130f条之外，国会了解国防部如何使用第127e条的途径很少。与§333计划一样（主要是出于同样的原因），总统拒绝为§127e活动提交§4(a)(1)敌对行动报告。在战斗中，“指挥、协调、参与或陪同”伙伴部队的部队参与敌对行动。国会和公众通过§383制度收到有关§333方案的一些信息，但却没有收到有关§127e方案的任何信息。

国会已经为国防部似乎没有满足的§127e和相关议题制定了额外的报告要求。2018年，国会要求国防部向国防委员会提交一份关于咨询、协助、陪同任务的非机密报告。该报告旨在解释“美国军事人员根据第127e条与外国伙伴部队进行的陪同任务”，并对“适用的执行命令”进行审查。但该报告并不存在，至少就国会工作人员所知。国防部长自己的信息自由法案办公室已经处理了近一年的非机密报告请求。

2019年，国会要求国防部向国会国防委员会提交季度报告，“识别和总结所有执行命令”。两年来，国防部无视这项法律。2021年底，国会再次要求编制EXORD清单，这一次是禁止国防部在提交第一份季度报告前使用部分预算。拜登总统没有承认国会作为军事拨款和监督者的宪法作用，而是援引有争议的行政特权，要求国防部不要完全遵守规定

行政部门不仅隐瞒了关于执行命令（EXORD）的信息，还隐瞒了其背后的法律依据：2001年的AUMF和总统宽泛的宪法自卫概念。2017年，国会颁布了《美国法典》第1500条。两年半后，倡导者不得不提起训令诉讼，以迫使特朗普总统提交一份逾期未交的第1549条报告。国会在执行《美国法典》第50条方面遇到了类似的困难。第1500条，2019年的一项法律，要求总统提交半年期报告，披露2001年《使用武力授权》(AUMF)被使用的国家。特朗普政府无视它，直到2022年3月，在国会听证会之前，同样，历届政府也没有提交国会要求的关于国防部援引单位和集体自卫的报告。

国会通过正式的立法程序难以获得的信息也不能通过非正式的请求轻易获得。国会在反复要求获得2017年通果通果伏击的命令后，颁布了2019年法律，要求获得EXORD清单。国防部承诺批准这些请求，但将实际遵守推迟了一年多。

向国务院提出的非正式要求也没有好转。2019年，参议院外交关系委员会要求国务院将其和国防部过去三年在非洲萨赫勒地区提供的安全援助编目。248 由此产生的报告列出了国防部的一系列方案，但没有提及第127e249条——尽管国防部执行了第127e条在整个萨赫勒地区，当一个成员办公室安排与国务院官员举行会议讨论第127e条的机构间程序时，国防部进行了干预，要求出席。251国防部开始重新安排会议几个月，然后完全取消会议，另一名国会工作人员解释说，这种会议方式是一种“众所周知、被广泛使用的策略”，目的是“冻结工作人员”。

底线是，如果国防部将§127e视为对使用武力的事实授权，国会和公众将几乎不知道这一点。军队，无论是通过§127e伙伴部队还是与其一起，都可能在国会无法预见敌对行动的国家追击国会不知道的对手。自第127e条颁布以来，情况一直如此，除非并直到第127e条被废除或实质性改革，情况将继续如此。

第1202条机构：对反国家行为者的替代力量

当美国国防部首次起草第127e条立法提案时，当局允许美国通过立法法案。为“非常规战争”或涉及非传统武器、战术或对手作战提供和接受支持的部队。随着提案的提出，国会将其缩小为“打击恐怖主义”。但今天，国防部拥有它最初寻求的权力，即第1202条权力。

通过2018年《国防授权法》颁布并随后扩大和扩展，第1202条规定：

国防部长经相关特派团团长同意，可在[]至[2025年]的每个财政年度内支出至多[15000000美元]，以支持参与支持或便利美国特种作战部队正在进行的和授权的非正规作战行动的外国部队、非正规部队、团体或个人。

这种语言反映了第127e条，虽然它扩大了允许使用的范围，适用于所有非正规作战行动。

第1202条中“非正规战争”的定义显示了该权力的广度。第㈠分节规定，非正规战争是“竞争”。。。但是，非传统冲突——有时称为混合战争或灰区冲突——包括通过代理部队并与代理部队作战，只要这种作战没有达到“全面战争”。正如国防部在其《国防战略》中解释的那样，非正规战争“可能利用各种军事和其他能力”，并包括“代理人”，这些军事能力和其他能力可用来对付国家或非国家行为者。

这种包含对外国行动的非正规战争是一种特征，而不是缺陷。国防部官员提到第1202条是“一个非常有用的工具，可以使非正规作战成为可能……威慑和挫败他们设想随着国防部开始“优先处理大国竞争”而增加第1202条的活动。广义地说，第1202条授权的目的是采取国防部创建和控制伙伴力量的第127e条方法，并对中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜等国家使用这种方法

然而，与第127e条一样，第1202条本身不是执行任务的基础。为了建立和控制对抗外国势力的伙伴部队，国防部需要一个行动权威。使用军事力量的授权显然不包括中国、俄罗斯、伊朗或朝鲜。无论是2001年授权军事力量还是2002年授权使用武力，即伊拉克战争的授权，都没有被解释为允许对这些潜在的对手进行持续的敌对行动。

尽管中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜对美国国土没有明显和迫在眉睫的威胁，但很容易看出国防部如何能对这些国家进行宪法自卫。美国国防部关于集体自卫的薄弱理论允许美国进行自卫。无论这些对手是伊斯兰国激进分子还是伊朗支持的民兵。正如一位国会监督员所建议的，在东欧具有战略地位的§333伙伴关系可以拆分为§1202计划，以对抗俄罗斯的威胁。

另外，美国国防部可以使用作战授权来启动第1202条计划，这些计划预计不会发生战斗。部队或伙伴利用非正规战争包括“信息作战”，或“影响、扰乱、腐蚀或篡夺对手和潜在对手的决策，同时保护我们自己”的军事行动。这可能包括篡改其他国家的民主程序——国防部认为“低于武装冲突门槛”的活动。

国防部颁布了“EXORD”命令，反映以前或正在进行的针对近邻的信息行动，例如“乌克兰军事信息支持行动EXORD”。一名国防部官员表示，截至2022年年中，大部分或所有第1202条项目都是信息行动。

目前还不清楚美国当局是谁。尽管一名前国防部高级官员表示，美国陆军依靠这些部队进行信息作战。这是令人不安的建议。第167条只是界定了特别行动部队的任务和职能，并解释说，特别行动部队是负责“直接行动”、“战略侦察”、“非常规战争”和“军事信息支助行动”的军事部门的一部分。国防部在直接行动中承认这一事实，国防部的政策不允许未经单独授权使用军事力量或宪法规定的自卫而直接采取行动。国防部的信息行动仅依靠第167条，它声称有能力在没有任何具体授权或国会投入的情况下发起信息行动

是否美国部队使用第1202条伙伴进行战斗或推进情报行动，显然，这些计划有严重后果的风险，包括核动力的军事升级。然而，与第127e条一样，对第1202条权限几乎没有重大的检查或限制。事实上，在某些方面，国防部的酌处权限制第1202条比第127e条弱。

由于第1202条§1202被设计为对抗国家行为者，第1202条项目必定在没有牵涉到的所有状态的输入(更不用说同意)的情况下运行。例如，在中国或俄罗斯领土上的运作将不具有作为§127e方案的基础并可以为§127e方案制定指导方针的同样的谈判东道国同意。由于美国没有与伊朗或朝鲜保持外交关系，因此没有“相关使团团长”可以拒绝或批准§1202项目。美国国防部自己对第1202条的指导意见指出，“书面同意必须来自[使团团长]对美国与之合作的每个国家。政府保持外交关系。”在没有大使的情况下，该指导不指示国防部取得国务卿或国务院其他官员的批准。

国会对第1202条的监督也可能弱于第127e条。最近对第127e条通知标准的修订——包括2019年关于通知应解释每个方案的法律依据的要求——尚未适用于第1202条。此外，第130f条要求的关于敏感军事行动的通知和简报不太可能涵盖第1202条的部分或全部方案，至少在“敏感军事行动”的定义扩大到涵盖信息战之前。国会可能意识到第130f条框架的不足，最近要求每季度对“重大军事行动”进行简报，“重大军事行动”的定义包括“信息环境中的所有秘密行动”。然而，新框架不要求在开始信息行动时通知他们，因此没有及时向国会提供最新情况。