贺雪峰:为什么不能推行激进的土地制度改革

　　改革开放以来，中国经济发展取得巨大成就，并且实现了发展中的稳定。总结中国改革开放以来的经验，其中重要一条是保持了中国土地制度的稳定。当前一个时期，因为资本过剩的原因，资本既有通过市场化来获得土地收益的动力，学界甚至政策部门也屡有通过土地制度激进改革来迎合资本需要的言论。笔者以为，在目前乃至未来30年时间，中国仍然应当坚持现行土地制度，千万不能推进激进的土地制度改革，下面主要从两个层面来展开笔者的论述。一是农地制度，二是建设用地制度。

　　一、要坚持农村基本经营制度

　　改革开放是从改变农村基本经营制度开始的，1980年代初开始的农村承包制极大地提高了农民劳动积极性，释放了农村生产力。改革以后的农村基本经营制度是以承包制为基础的统分结合、双层经营的制度，农村土地集体所有，农户具有承包经营权。自改革开放至今，形成了中国当前“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经营格局。

　　相对于当前农村生产力发展的要求，农民户均不过10亩的小农经营，规模太小，劳动生产率不高。1990年代以来，城市出现大量务工经商机会，吸引农民进城务工经商，到目前，全国9亿农村户籍人口中，已有2亿多人进城务工经商，成为了统计上的城市人口。进城务工经商农民无法再继续耕种土地，这些进城务工经商农民用两种方法来处理耕地，一是让进城务工无优势而仍有从事农业生产能力的父母留村耕种土地，以获取农业收入，这样，一个农民家庭就可以同时有务工和务农的两笔收入，从而可以维持比较好的家庭再生产;二是将耕地就近流转到仍在家务农的兄弟姐妹邻里亲朋，这些留村务农的兄弟姐妹邻里亲朋因为父母年龄太大或子女年龄太小，而无法外出务工经商。这些无法外出的中青年夫妇通过流转土地而有30亩的经营规模，每年就可以有3万元左右的农业纯收入，这样一个收入水平不低于外出务工经商的收入，又可以保持家庭生活的完整，这样的农业经营就对农村中青年夫妇具有吸引力。这样一个占农村人口不多但十分重要的通过土地流转而形成30亩经营规模的农户，就形成我们所说“中农”群体，“中农”群体经济收入来自村庄，社会关系也在村庄，他们就成为农村治理中人数不多却极为关键的力量，正是这些“中农”出任村组干部，当村民代表，关心村庄基础设施，主导农村红白喜事。

　　因此，在大量农民外出务工经商的背景下面，形成了一个由留守老人+中农的农业经营结构和乡村治理结构，中农比例不大，只占到农村人口的10~20%，却极为重要。中老年人从事农业，虽然在使用新技术方面比较保守，而在农业经营精细程度上却一定很高，由此形成了当前农业经营中土地高产出和乡村治理中社会高稳定的“双高”格局。这是一个自然演进形成的有效率的结构。

　　这样一个有效率的结构极为重要，具体表现在三个方面，第一，“以代际分工为基础的半工半耕”结构使得农民家庭中，年轻子女进城务工经商，获得务工收入，年老父母留村务农，获得务农收入，农民家庭同时获得务工和务农收入，加上留村务农具有一定自给特点，消费较少，就使农民家庭可以有较多积蓄，保持较高生活水平;第二，老人农业+中农的结构保持了农村社会的稳定，从而为大约7亿仍然留在农村的人口提供了基本的社会秩序和治理基础;第三，保持了土地的产出率，从而保证了粮食“十连增”。

　　除此之外，这样一个自发演进形成的结构还具有更重要的两个作用，一是“以代际分工为基础的半工半耕”结构是中国廉价劳动力的基础，正是廉价劳动力为全球化背景下的中国制造提供了比较优势;二是可以进城同时也可以返乡的结构，为进城失败的农民提供了返乡的可能。进城失败农民可以返乡，从而仍然可以获得有温饱，有农家小院，有熟人社会的互助网络的生活，是农民的基本人权。同时，正是进城失败的农民可以返回农村，避免了城市形成大规模贫民窟。也正是农民可以返乡，使中国具有极强的应对经济、金融危机的能力，农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池。

　　当前学界和政策部门从农业现代化的角度、从农民收入倍增计划的角度来讨论农业和农村基本经营制度，甚至有越来越多、层次越来越高的农村土地私有化的主张，这些主张认为，通过让农民获得更大的土地支配权(比如抵押、转让、处分)来获得财产性收入，来获得进城所需安家的费用。大量农民进城了，进城农民将耕地一次性流转出来，让少数农民或工商资本搞规模经营，搞现代农业，就可以实现农民收入倍增计划，这里面显然对中国国情有巨大误解。

　　第一，农民进城是一个缓慢的过程，尤其是在当前中国处在中等收入阶段，进城农民能在城市体面安居的必是少数，大部分农民即使进城了，也很难获得在城市体面而有尊严生活所需要的稳定就业和较高收入水平。在农民还无法体面进城的背景下，就不应当采取激进的鼓励农民进城的政策。

　　因此，虽然农业GDP有限，但在未来很长一段时期，还会有较大数量农民要分享农业GDP。指通过减少农民来倍增农民收入，在短期内显然是不现实的。

　　第二，发展现代农业，甚至鼓励工商资本下乡，其结果必然是资本参与分享本来有限的农业GDP，甚至分享本来有限的国家支农惠农政策与资金，从而进一步减少了农民可能从农业GDP中分享收益的空间。资本下乡是要赚钱的，鼓励资本下乡必定损失农民利益。

　　九亿农民进城是人类历史上从来没有过的事情，这是一个急不得的过程。在当前乃至未来很长一个时期，进城农民中的大部分都很难在城市获得体面安居的就业与收入条件。这种情况下，人为加速农民进城，必造成大规模城市贫民窟，甚至可能造成农民流离失所的严重后果。若如此，当前构成中国现代化稳定器与蓄水池的农村将成为中国动乱之源。

　　农民进城是一个缓慢的过程，就反过来决定了推进农业现代化发展农业规模经营也只能是一个缓慢的过程，试图通过政策来推动资本下乡，来发展现代化农业，可能不仅农业难以发展起来，而且会导致严重的农民和农村问题。当前中国三农问题的核心和关键是农民问题，是九亿农民的出路在哪里。唯有随着中国经济持续发展，城市可以为进城农民提供越来越多可以在城市安居的就业与收入，农民才可以离开农村，三农问题才有出路。这个意义上讲，三农问题的功在三农之外，在城市发展，在中国的产业升级，在中国走出中等收入陷阱，在中国由世界体系的边缘国家跻身世界体系的中心国家。

　　当前激进的农地制度改革，尤其是各种或明或暗的土地私有化的激进主张，是严重脱离当前中国国情是危及中华民族伟大复兴事业的错误主张。我们要警惕这些打着维护农民权利其实只代表资本利益的错误主张。

　　当前以农村基本经营制度为基础的小农经济(老人农业+中农)还应维持20~30年。

　　二、要坚持现行土地制度

　　当前学界甚至政策部门都有很强烈地变革现行土地制度的主张，认为现行土地制度已经严重影响中国经济增长，影响到中国社会稳定，不迅速进行大幅度的改革，现行土地制度将使中国经济发展难以为继，社会冲突随时爆发。

　　而从笔者调研所获认识来看，现行中国土地制度恰恰是中国发展奇迹的最重要的制度基础和制度优势。当前中国涉及到土地制度的各种问题，是任何一个国家在快速现代化与城市化中必然有的普遍问题。正是中国土地制度中的优势使中国有可能突破中等收入陷阱。总体来讲，中国现行土地制度基本合理。如何继续发挥中国现行土地制度优势，而不是改变现行土地制度，应是目前的关键。

　　当前学界与政策部门一般将当前中国土地制度当作要改革的对象，其中一个理由是中国土地制度本身的特殊性，比如有人说，全世界几乎所有国家的土地都是私有的，中国土地却是公有(包括集体所有与国有)，所以中国土地制度必须改革，这种认识缺少对中国土地秩序及其功能的全面考虑。

　　当前中国的土地制度是经过新民主主义革命和社会主义改造所遗留下来的革命成果，这个革命成果的核心是消灭了土地私有制，也消灭了土地食利者阶层，从而做到了“地尽其利、地利共享”，实现了孙中山先生“平均地权”的遗愿。消灭了土地私有制，也消灭了土地食利阶层的土地制度安排，可以称为中国土地制度安排的宪法秩序，这一宪法秩序是千百万革命先烈用鲜血和生命换来的，是社会主义革命最重要的成果。

　　消灭了私有制的土地制度分两个部分，一部分是农村土地，实行集体所有，土地是农民最基本的生产资料，另一部分是城市建设用地的国家所有。依《宪法》和《土地管理法》，集体所有的农村土地转用为城市建设用地，必须经由国家征收，征收农村集体所有土地为城市国有建设用地，国家垄断城市建设用地一级市场，放开二级市场。国家为了保护耕地，对新增城市建设用地进行指标控制。在当前中国快速城市化时期，国家采取偏紧的新增城市建设用地供给策略，从而形成城市建设用地的相对稀缺，加之农地转化为城市建设用地，由低产出的农业用途转向高产出的工商业用途，而使转用为城市建设用地的土地具有巨大增值收益。按照“涨价归公”的宪法秩序，国家征收农地按土地原来的农业用途给予补偿，而通过招拍挂在城市建设用地二级市场上实现市场价值，之间巨大的余额就以土地出让金的形式留归地方政府，成为当前地方政府最重要的“土地财政”，“土地财政”的主要用途是进行城市基础设施建设，正是“土地财政”，或农地非农使用增值收益的大部分留归地方政府，才让中国的地方政府有能力建设良好城市基础设施，中国才可能做到“城市象欧洲”。

　　当前有一种舆论认为，向农民征地，按农业产值给农民补偿而按城市建设用地在城市土地二级市场招拍挂，对农民不公平，损害了农民的利益。但是，中国本来就已经消灭了土地私有制，农地只是农民的生产资料而非财产，按土地原有用途给失地农民以补偿，当然不能损害农民原有利益，也不应让农民因为失地而降低生活水平，但也不应因为给农民征地补偿，而让城郊农民暴富成为土地食利者。

　　中国土地制度的宪法秩序使中国在快速城市化的过程中，通过土地城市化，不断将城郊农地征收为城市建设用地，而可以获取大部分农地非农使用的增值收益，从而有了进行城市基础设施建设的资金来源。城市扩张的过程也是城市基础设施建设投入最多最大的时期，中国土地制度的优势在于，可以将城市经济发展所附着在土地上的利益的相当部分通过土地财政形式掌握在政府手中，从而可以为城市建设提供资金来源。良好的城市基础设施建设，使城市更加宜居，更加适宜生产，更具经济活力。由此使城市可以吸收更多人口，城市规模进一步扩张。在中国城市化完成之前，人口的城市化总是要伴随着土地的城市化，土地的城市化就意味着农地非农使用的巨额增值收益会以“土地财政”形式留到政府手中，政府也就有了进行城市基础设施建设所需巨额投资。一旦城市化完成了，城市面积扩张随之结束，“土地财政”不再有来源，大规模的城市基础设施投入也不再需要，中国的城市建设就进入到另外一个不再依靠土地财政的新的阶段。

　　当前乃至未来很长一段时间(20~30年)都将是中国快速城市化的阶段，城市化不仅是人口的城市化，而且是土地的城市化，正是中国土地制度安排的以上宪法秩序，使中国可以建设比任何发展中国家都要好得多的城市基础设施，从而可以为中国人民提供宜居的环境，为中国经济发展提供良好的空间。良好的城市基础设施是中国经济在全球化中成为赢家的又一比较优势。

　　相对于中国在土地制度上的以上优势，一般发展中国家的情况就要糟糕得多。因为中国消灭了土地食利者，中国经济发展所形成剩余就主要在资本与劳动之间分享。而在一般发展中国家经济发展所形成剩余要由资本、劳动和土地三者分享。在全球化背景下面，资本的流动性极强，资本总是要获得平均利润率的，因此，在中国，劳动就可能获得相对较大的经济剩余，而在一般发展中国家，比如印度，因为土地参与经济发展剩余分享，而使劳动只能获得更少的经济剩余。

　　有一种说法是，虽然土地是公有的，涨价归公也是对的，但是，征收农民土地，导致农村资源流入城市，农民更穷，城乡差距更大了。这种说法有问题。第一，几乎所有沿海地区和大中城市近郊征收农民土地之后，农民的收入都有比较大幅度的提高，典型如北京近郊农民远比北京市民富裕得多。如果再按照征收土地的市场价值给农民补偿，则城市近郊农民将暴富，而这部分农民只占全国农民总数的不足5%，这样一个因为承包地恰好在特定位置的农民，自己未做任何努力，也不担任何风险，仅因为城市扩张到了特定位置，就可以因为征地而暴富，这样的农民就只是食利者，而非农民，站在这部分食利者立场上讲话，绝对不等于站在农民立场讲话。不能混淆了食利者与农民的本质差别。新中国的土地制度安排本来消灭了土地食利者，现在完全没有必要再造一个出来。

　　关于征地中出现冲突，这是因为农地非农使用所产生巨额增值收益的分享的利益博弈，而非所谓维权。失地农民希望从土地征收中获得更大收益，这是可以理解的，又因为土地位置不可移动，特定位置农民就容易坐地要价，当钉子户来谋取更多利益。但从我在全国调查来看，几乎没有农民不盼征地不盼拆迁的。农民盼征地盼拆迁，因为征地拆迁有利益，但政府真去征地拆迁，农民又一定会要求高价，会诉说政府征地拆迁损害的他们利益。实际情况则是，即使征地拆迁没有让农民暴富，至少也让他们的土地利益变现了。

　　适当提高给农民的征地补偿是可以的，但绝不会因为征地补偿提高了，征地冲突就不再有。过去10年征地补偿大幅度提高，而征地冲突也更大规模发生，即是明证。

　　中国快速城市化的过程中必然要征收土地，因此必然要发生征地中的利益博弈，这个不可怕。再过十多年，中国城市化的规模扩展基本结束后，就不再需要征地了，因为征地而发生的冲突自然而然就平息了。那个时候，农民希望自己土地被征收也没有机会了。

　　三、小结

　　从以上关于农地和城市建设用地制度的讨论中，可以得出基本结论如下：

　　新中国以新民主主义革命和社会主义改造所形成的中国土地制度的宪法秩序，构成了中国改革开放30年经济快速增长和社会保持稳定的制度红利。也是未来20~30年中国突破中等收入陷阱，由世界体系边缘国家进入中心国家的制度基础。当前的中国土地制度安排的某些方面需进一步完善，而其总体制度则应保持长期稳定。任何激进的土地制度改革都是要不得的。

　　2013年11月7日下午

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